II SA/Go 36/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2013r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie oddania nieruchomości w trwały zarząd postanawia odrzucić skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. Starosta odmówił przekazania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w trwały zarząd nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej działkami ewidencyjnymi nr [...] (o pow. 2,6976 ha), nr [...] (o pow. 7,3638 ha), nr [...] (o pow. 0,1509 ha) oraz nr [...] (o pow. 0,1837 ha). W rezultacie odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział, Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2012r. oraz orzekł o oddaniu w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej numerami działek [...] (o pow. 2,6976 ha), [...] (o pow. 7,3638 ha), [...] (o pow. 0,1509 ha), [...] (o pow. 0,1837 ha), zajętych pod drogę krajową nr [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2012r. Starosta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r., zarzucając jej m.in. naruszenie prawa materialnego - polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu art. 223 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego - poprzez przyjęcie domniemania, że przebieg drogi krajowej przez działkę nr [...] jest prawnie uregulowany, nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów i oględzin - celem sprawdzenia rzeczywistego stanu prawnego działki [...] i zgodności celu wykorzystania działki z zapisami księgi wieczystej oraz ewidencją gruntów i budynków, co narusza art. 21 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również naruszenie art. 11, art. 23 oraz art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo sprawdzenie dopuszczalności jej wniesienia. W niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, ze względu na brak legitymacji orzekającego w sprawie w I instancji Starosty do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda. Uprawnionym do wniesienia skargi, w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., 270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z tym unormowaniem, w myśl zasady skargowości, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte na żądanie uprawnionego podmiotu, posiadającego własny, konkretny interes prawny (prócz oczywiście prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, którzy działają w interesie innych osób) w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego, ustrojowego lub procesowego, z których można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Przy czym interes prawny jako legitymacja do wniesienia skargi pozostaje w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, w ramach którego zaskarżony akt został wydany. Podnieść należy, że według art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym. Żaden przepis nie przyznaje organowi I instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi. Podkreślić należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Postępowanie to nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli instancyjnych (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 103). Pogląd ten podtrzymywany jest także w najnowszym, podzielanym przez tutejszy Sąd orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdza się, iż nie może być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest bowiem niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie z dnia 20 kwietnia 2012r., sygn. akt II FSK 527/12). W tym miejscu wskazać należy, iż co do zasady brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi przesłankę materialnoprawną powodującą oddalenie skargi. Jednakże w sytuacji, gdy wiadomym jest a limine, że podmiot wnoszący skargę nie ma uprawnienia do jej wniesienia i nie zachodzi potrzeba badania jego interesu prawnego, skarga taka podlega odrzuceniu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 kwietnia 2005r. (sygn. akt OPS 1/04, publ. ONSA/WSA 2005, nr 4(7), poz. 62). Z tych też względów skargę Starosty należało odrzucić jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym postanowiono jak w sentencji. W tej sytuacji rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stało się bezprzedmiotowe.