II SA/Go 36/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokat A. S-S. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Burmistrz decyzją z dnia [...] lipca 2022r., nr [...] - na podstawie art. 3 pkt 11 i art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej k.p.a.) – odmówił M.Z. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy potwierdza, że wymagający opieki mąż wnioskodawczyni legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2013 r. Z orzeczenia wynika, że mąż wnioskodawczyni jest trwale, całkowicie niezdolny do pracy oraz niezdolny do samodzielnej egzystencji.Niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że M.Z. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który w 2013 r. uległ wypadkowi samochodowemu, w konsekwencji czego ma niedowład kończyny dolnej lewej, implanty bioder oraz miednicy, a także stelaż w kręgosłupie, porusza się przy użyciu kuli łokciowej. Wnioskodawczyni należycie sprawuje opiekę nad mężem. W ocenie organu pierwszej instancji brak jest możliwości przyznania w niniejszej sprawie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność męża wnioskodawczyni powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Jednocześnie organ podkreślił, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie może stanowić podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, dlatego wydając decyzje organ kieruje się obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Po wniesieniu przez M.Z. odwołania, decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji błędnie zastosował w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., a oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia należy w niniejszej sprawie dokonać z pominięciem kryterium wieku – co stanowi obowiązek organu pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...] odmówił M.Z. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji – wobec uprzednio prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy - wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. jednoznacznie wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie. Organ ponownie powołał się na zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i wyjaśnił, że orzecznictwo sądowe należy traktować jedynie pomocniczo przy wyjaśnianiu podstawy prawnej i motywów rozstrzygnięcia. Podstawę prawną decyzji mogą stanowić jedynie przepisy ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić podstawy do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie spowodował on pozbawienia mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Do czasu zmiany ustawy przez ustawodawcę powołany przepis obowiązuje w brzmieniu nadanym mu ustawą. Po wniesieniu przez M.Z. kolejnego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało na ustalenia w stanie faktycznym dotyczące posiadanego przez wymagającego opieki znacznego stopnia niepełnosprawności (potwierdzonego orzeczeniem z dnia [...] lutego 2019 r.), zakresu sprawowanej przez skarżącej opieki nad niepełnosprawnym mężem i braku z tego powodu możliwości podjęcia przez nią aktywności zawodowej. W świetle powyższego Kolegium za bezsporne uznało, że w sprawie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Kolegium istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej pozostającej pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium jednoznacznie stwierdziło, iż organ pierwszej instancji niewłaściwie interpretuje art. 17 ust. 1b u.ś.r. – bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którego bezpośrednim skutkiem jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem części przepisu art. 17 u.ś.r., uznanej za niekonstytucyjną, tzn. bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu I instancji. Kolegium zauważyło, że postępowanie odwoławcze nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji, który zgodnie z orzeczeniem TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zobowiązany jest do oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Od powyższej decyzji SKO M.Z. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia. W ocenie strony organ odwoławczy prowadzi postępowanie przewlekle, próbując wymusić na organie pierwszej instancji przyznanie świadczenia. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2023 r. pełnomocnik z urzędu reprezentujący stronę wnoszącą sprzeciw wskazał, iż organ odwoławczy powinien był wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, gdyż w sprawie nie zmaterializowały się przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Pełnomocnik zauważył, że organ odwoławczy wydał niejako podwójnie decyzje w niezmienionym stanie faktycznym sprawy, a negatywne skutki uchylania się przez Kolegium od wydania decyzji ponosi strona i jej mąż. W związku z tym wniósł o uchylenie decyzji oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie: CBOSA). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter oceny, jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przy czym, w świetle w art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, CBOSA). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 K.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, CBOSA). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, nie podważając materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ co do tego, że K.Z. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] lutego 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 6), że opiekę nad niepełnosprawnym mężem, niezdolnym do samodzielnej egzystencji, sprawuje skarżąca (kwestionariusz wywiadu środowiskowego, k. 10-15), że skarżąca jest osobą na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), a także że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Ponadto Kolegium stwierdziło też, że według ustalonego stanu faktycznego, zakres opieki sprawowanej przez skarżącą jest szeroki i uniemożliwia podjęcie przez nią aktywności zawodowej, a zatem spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Natomiast nie podzieliło SKO stanowiska organu pierwszej instancji co do zastosowania w sprawie kryterium określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie SKO po wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem 23 października 2014 r. - oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Przy czym jednocześnie SKO podkreśliło, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Kolegium, a organ I instancji nie uwzględnił wytycznych w nim zawartych dotyczących właśnie interpretacji art. 17 ust. 1 b u.ś.r. na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jak zatem z powyższego wynika uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.), ale było skutkiem odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego. Dodać należy, że wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. należy odnosić do wymagających wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do czynności procesowych, które powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie odnoszą się natomiast do wykładni przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia prawa materialnego, przy wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, w takiej bowiem sytuacji organ II instancji powinien orzec merytorycznie. Jeżeli zaś zgromadzony jest materiał dowodowy w sprawie, nie budzi on wątpliwości to orzeczenie przez organ odwoławczy merytorycznie nie narusza zasady dwuinstancyjności. Podsumowując, w ocenie Sądu, w badanej sprawie SKO nie wykazało uchybień procesowych organu pierwszej instancji, a zatem nie dowiodło, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakiej przyczyny odstąpił od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają bowiem przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). Natomiast w przedmiocie wynagrodzenia w kwocie 240 zł należnego dla pełnomocnika wnoszącej sprzeciw przyznanego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18) - pkt II sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. art. 16 § 2 p.p.s.a.