II SA/Go 361/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata K.K. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. W.W. wystąpił do Centrum Pomocy Rodzinie o przyznanie pomocy w spłacie zadłużenia za mieszkanie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że mieszka z matką, która jest głównym najemcą mieszkania. Matka nie płaciła za mieszkanie i fakt ten ukrywała przed synem. Wnioskodawca podał, że spłacał dług do końca 2013 roku, tj. do momentu utraty pracy w 2014 r., kiedy to po brutalnym pobiciu został osobą niepełnosprawną. Aktualnie utrzymuje się z zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego. W toku przeprowadzonego [...] stycznia 2015 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że W.W. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje jeden pokój, pozostałe dwa pokoje zajmuje matka. Rodzina z powodu zadłużenia mieszkania (15.127,94 zł) i utraty tytułu prawnego do lokalu, nie otrzymuje dofinansowania. Wnioskodawca nie pracuje zawodowo z powodu złego stanu zdrowia - ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Wobec faktu nieopłacania mieszkania od listopada 2013 r. został złożony wniosek o eksmisję. Ustalono, że dochód wnioskodawcy wynosi miesięcznie 542,00 zł, na który składa się zasiłek stały w kwocie 389,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł. Wnioskodawca objęty jest również pomocą społeczną w formie zasiłku celowego - styczeń 2015 r. - zasiłek celowy w kwocie 300,00 zł – na dofinansowanie do opału i leków, zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności - program rządowy - od I do III 2015r. w kwocie po 50,00 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r., Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Centrum Pomocy Rodzinie, powołując się na przepis art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) odmówił A.W. przyznania zasiłku celowego na pokrycie zaległości w opłatach za mieszkanie. W uzasadnieniu wskazał, że ze względu na fakt, iż najemca utracił prawo do lokalu, pomoc finansowa w formie spłaty zadłużenia jest niezasadna, tym bardziej, że odwołujący objęty jest różnymi formami pomocy społecznej. Organ I instancji wskazał, że Centrum Pomocy Rodzinie obecnie posiada ograniczone środki przeznaczone na udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W pierwszej kolejności przyznawane są zasiłki celowe na dofinansowanie do zakupu żywności, leków i opalu. Ze względu na dużą liczbę potrzebujących nie jest możliwe stałe zaspokajanie wszystkich zgłoszonych potrzeb osób ubiegających się o pomoc społeczną. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że wskutek pobicia jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W grudniu 2014 roku dowiedział się, że umowa najmu mieszkania została wypowiedziana, ze względu na zadłużenie. Matka odwołującego nie poczuwa się do płacenia za mieszkanie, a próby namowy kończą się awanturami. Mimo, że najemcą mieszkania była matka, odwołujący jest zobowiązany do zapłaty zadłużenia solidarnie z matką. Odwołujący wyjaśnił, że nie ma wyroku eksmisji z mieszkania, a sprawa nie została skierowana do sądu, i informacje zawarte w decyzji organu dotyczące wyroku eksmisyjnego i prawa do lokalu zastępczego są nieprawdziwe. Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż przepis art. 39 ustawy pomocy społecznej skonstruowany jest na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że zakres i wysokość zasiłku ustala samodzielnie organ pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłoszonych potrzeb. Organ podkreślił, że w myśl sformułowanej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające na okoliczność ustalenia aktualnej sytuacji prawnej i stanu zadłużenia mieszkania. Pismem z dnia [...].04.2015 r. Zastępca Kierownika Administracji Domów Mieszkalnych Oddział Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej poinformował Kolegium, że w stosunku do lokatorów lokalu położnego przy ul. [...] nie został skierowany pozew o eksmisje, a lokatorzy zajmują lokal bezumownie. Zgodnie z wyjaśnieniami, złożenie przez W.W. w dniu 18 lutego 2015 r. wniosku o rozłożenie na raty, spowodowało wstrzymanie działań zmierzających do złożenia pozwu o eksmisję. Zadłużenie na dzień [...] lutego 2015 r. wynosiło 10.397,90 zł (zadłużenie czynszowe 8.697,64 zł wraz z odsetkami w wysokości 1.015,26 zł i kosztami procesu w kwocie 685,00 zł). Rozłożenie ww. zadłużenia na raty spowodowało blokadę naliczania odsetek. Ustalono, iż raty winny być zapłacone do 20 każdego miesiąca, począwszy od czerwca 2015r., natomiast czynsz miesięczny w wysokości 497,21 zł powinien być regulowany systematycznie. Nadto odwołujący znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej i w związku z tym objęty został pomocą społeczną w formie zasiłku na zakup posiłku i opału, które organ I instancji uznał za niezbędne. Mimo powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że żądanie strony o przyznanie pomocy społecznej na spłatę zadłużenia mieszkania, do którego zobowiązany jest solidarnie z matką, w myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie jest żądaniem na zaspokojenie bieżących, niezbędnych potrzeb rodzinnych strony. Natomiast zobowiązanie strony do ratalnej spłaty zadłużenia mieszkania, do którego zobowiązana jest zarówno W.W., jak i jego matka, zgodnie z wyjaśnieniami Administracji Domów Mieszkalnych będzie obowiązujące od czerwca 2015 r. Kolegium podkreśliło również, że W.W. nie pozostaje bez pomocy społecznej, gdyż objęty był pomocą społeczną w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu opału, leków oraz posiłku lub żywności. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne stwierdzenie, że u odwołującego się nie stwierdzono występowania okoliczności warunkujących przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej podczas gdy prawidłowa ocena oraz interpretacja zebranego w sprawie materiału prowadzi do odmiennego wniosku, 2) naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie przez organ administracyjny, że przedmiotowe żądanie nie jest żądaniem na zaspokojenie bieżących niezbędnych potrzeb rodzinnych strony. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W.W. podkreślił, że aby zabezpieczyć sobie możliwość pozostania w zajmowanym dotąd mieszkaniu przy ul. [...] przejął większą część zobowiązań finansowych, których nie spłacała jego matka. Z dochodu, którym dysponuje, tj. kwoty 540 zł będzie pokrywał zarówno bieżące opłaty oraz zaległości. Kolejnym istotnym argumentem przemawiającym za możliwością pomocy w postaci zasiłku celowego jest fakt, że ze względu na niestabilny stan zdrowia, nie może obecnie podjąć żadnej pracy. Zdaniem skarżącego organ błędnie zinterpretował art. 7 ustawy o pomocy społecznej, albowiem u strony występują takie powody, jak: bezrobocie (pkt 4), niepełnosprawność (pkt 5), długotrwała lub ciężka choroba (pkt 6), zdarzenie losowe i sytuacja kryzysowa (pkt 14). Skarżący podkreślił, że uległ nieprzewidzianemu wypadkowi - został pobity, a jego leczenie oraz rehabilitacja trwa nadal. Po pobiciu stracił dobrze płatna pracę, której nie może już wykonywać z uwagi na stan zdrowia. Ponadto jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Zgodnie z powyższym spełnione zostały wszystkie kumulatywne przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał że przyznanie pomocy na spłatę powstałego zadłużenia może w określonej sytuacji służyć realizacji celów opieki społecznej, albowiem jej przyznanie zapobiegnie zwiększaniu zadłużenia, co może ułatwić jego spłatę w przyszłości, a w konsekwencji pozwoli na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Zdaniem skarżącego obowiązkiem organu jest każdorazowo, w okolicznościach konkretnej rozpoznawanej sprawy, wszechstronne rozważenie, czy cel na realizację którego wnioskowana jest pomoc może być uznany za zmierzający do zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania tak, iż daje to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącego decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny jest bezsporny i znajduje pełne potwierdzenie w zebranym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Skarżący podważa poprawność rozstrzygnięcia o odmowie przyznania zasiłku celowego na spłatę zadłużenia w wysokości 10.397,90 zł z tytułu zaległości czynszowych. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, iż zasiłek celowy jest jedną z podstawowych form pomocy społecznej przyznawanej z uwagi na zaistnienie sytuacji określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Wśród okoliczności, od których ustawodawca uzależnia przyznanie pomocy społecznej w ww. formie znajduje się ubóstwo (art. 7 pkt 1 ustawy), bezrobocie (art. 7 pkt 4 ustawy), niepełnosprawność (art. 7 pkt 5 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia wszystkie wymagania stawiane w przepisach ustawy o pomocy społecznej, określających w jednoznaczny sposób kryteria, jakie spełniać musi strona ubiegająca się o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego, czego dowodem było chociażby przyznanie w roku 2015, odrębnymi decyzjami, pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, opału oraz pomocy w formie zasiłku stałego. Podejmując decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego na spłatę zadłużenia z tytułu czynszu za mieszkanie, organ działał w ramach uznania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy społecznej na instytucji uznania administracyjnego, oznacza że organ administracji publicznej jedynie "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma obowiązku wydania orzeczenia o określonej treści. Podkreślenia jednakże wymaga, iż opisany element uznaniowości nie oznacza wcale, że przedmiotowa decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają bowiem kontroli sądowej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Mianowicie, w pierwszym rzędzie zbadania wymaga, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, a jeżeli tak, to czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic tego uznania, a także czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem - jak wynika z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Mając na uwadze treść przepisów ustawy o pomocy społecznej podnieść trzeba, że przy udzielaniu przedmiotowej pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej regulacji dotyczącymi wymogu dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3), przy jednoczesnym ograniczeniu uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy do sytuacji, gdy potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Ratio legis tych postanowień polega na rozdzieleniu funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych organów pomocy społecznej. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać trzeba, że wydając w niniejszej sprawie decyzję odmowną organy nie przekroczyły granic swobodnego uznania. W ocenie Sądu organ zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonał ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W uzasadnieniu decyzji organ w sposób przekonywujący opisał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Wskazać trzeba na rozmiar wnioskowanej pomocy. Nawet przy kwalifikacji zgłoszonej przez skarżącego potrzeby (10.397,90 zł) jako niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przy rozstrzyganiu sprawy istnieje bezwzględny wymóg uwzględnienia możliwości finansowych danego Ośrodka Pomocy Społecznej, które jak wynika z danych przedstawionych w uzasadnieniu decyzji są ograniczone i nie pozwalają na przyznanie pomocy w zgłoszonym rozmiarze. Spełnienie wymogów formalnych do otrzymania świadczenia pieniężnego nie jest równoznaczne z jego otrzymaniem, ponieważ w tym zakresie znaczenie mają również inne okoliczności. Zasiłek celowy jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego, w zakresie którego organ administracji decyduje nie tylko o wysokości świadczenia, lecz także o tym, czy świadczenie takie w ogóle powinno zostać przyznane (por. przykładowo wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 348/14, Lex nr 1676946). Sąd rozpatrujący sprawę stoi na stanowisku, że spłata zaległości z tytułu czynszu za mieszkanie, w określonych sytuacjach, może być uznana za niezbędną potrzebę bytową i uzasadniać przyznanie świadczenia na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże, jak to już wyżej podniesiono, decyzja w tej mierze opiera się na uznaniu organu, ważne jest wszechstronne i wnikliwe uprzednie rozpatrzenie wszystkich okoliczności danej sprawy, nadto odzwierciedlenie procesu podejmowania decyzji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji nie można zarzucić, że jest dowolna, tj. podjęta z naruszeniem art. 80 kpa. Motywy rozstrzygnięcia zostały szczegółowo przedstawione, nadto ich ocena dowodzi, że nie mają one pozaprawnego charakteru. Trzeba zwrócić uwagę, że w czerwcu 2015 r. weszło w życie porozumienie zawarte pomiędzy skarżącym, a ZGM w sprawie spłaty zadłużenia za dane mieszkanie. Jest to istotna okoliczność w sprawie, mogąca rzutować na sposób rozwiązania danego problemu na przyszłość. W tym stanie sprawy, nie stwierdzając naruszeń przepisów prawa o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - podlegała oddaleniu.