II SA/Go 361/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku D.K. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], którą organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Gminie na realizację inwestycji drogowej p.n.: "budowa dróg gminnych (os. [...]), odcinek I w km 0+000,00 – 0+465,44, odcinek II w km 0+000,00 – 0+128,55 w m. [...] wraz z budową odwodnienia drogowego". Skargę na decyzję Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. D.K.. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do Sądu – 4 sierpnia 2020 r.) skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Swój wniosek skarżący umotywował niepodłączaniem przez Gminę do sieci "jego wodociągów", pomimo obowiązku wynikającego z decyzji Dyrektora RZGW Wody Polskie z [...] marca 2020 r. Wskazał, że do chwili obecnej organy nie odniosły się do kwestii infrastruktury będącej jego inwestycją, która w wyniku podziału działki i wydania decyzji ZRID stała się własnością Gminy. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków prawnych lub faktycznych, a jako takie należy uznać skutki, które powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistych ustaleń na gruncie i stanowią podstawę do wydania kolejnych decyzji, w tym ustalającej odszkodowanie, a powrót do stanu poprzedniego może wówczas nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W tym zakresie wyjątek od w/w zasady ustanawia treść art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest co do zasady akt zaskarżony do sądu administracyjnego. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. (in fine) rozszerza możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na akty wydawane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych "w granicach tej samej sprawy". Dla ustalenia zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie, w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przyjmuje się, że zwrot ten dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, a jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (por. postanowienie NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 138/12). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji należy – zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo – do "tej samej sprawy", a zatem dopuszczalne było złożenie wniosku o wstrzymanie jej wykonania. W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługiwał jednak na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności konieczne jest spełnienie przynajmniej jednej ze wskazanych przesłanek, przy czym ciężar wykazania ich istnienia spoczywa na skarżącym. Ponadto przedmiotem wniosku o wstrzymanie mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Nie można natomiast mówić o wykonaniu decyzji, jeżeli nie ma ona przedmiotu wykonania, czyli węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy tylko takich sytuacji, gdy akt organu administracyjnego nakłada na stronę określone obowiązki i kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienia NSA z dnia 3 lipca 2008r., II OZ 714/08; z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OZ 921/12). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, należy rozumieć taki uszczerbek (majątkowy lub niemajątkowy), który nie będzie mógł być usunięty przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego surogat w postaci sumy pieniężnej nie przedstawiałby znaczenia dla skarżącego, albo gdyby zachodziło zagrożenie życia lub zdrowia (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04). Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której przepisy stanowiły w niniejszej sprawie podstawę prawną wydanego przez organ I instancji zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ma charakter szczególny. Jej celem jest bowiem stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości, dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi oraz realizacji inwestycji drogowych. Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę drogi należy uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie tej drogi. Ochrona tego interesu przejawia się nie tylko w możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności takiej decyzji, ale także m.in. w uregulowaniu art. 11g ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w świetle którego odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. Wstrzymanie tej decyzji byłoby istotnym zaburzeniem tego procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który stał się podstawą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem ocena przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. powinna być dokonana szczególnie wnikliwie. (por. postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 61/09). W świetle powyższych rozważań, wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z [...] marca 2020 r. należało uznać za niezasadny. We wniosku tym skarżący nie przywołał żadnych okoliczności, z których wynikałoby niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania dla niego trudnych do odwrócenia skutków wynikających z realizacji powyższej decyzji. W szczególności nie ma tu znaczenia okoliczność, iż Gmina nie zrealizowała dotychczas obowiązku przyłączenia "wodociągów skarżącego" do sieci. W ocenie Sądu, wniosek skarżącego nie zawiera żadnych argumentów zmierzających do uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek, warunkujących wstrzymanie wykonania wskazanego aktu, czyli że szkoda może zostać rzeczywiście wyrządzona bądź też wystąpią trudne do odwrócenia skutki. Niewystarczająca argumentacja zawarta we wniosku lub też brak argumentacji nie stanowi braku formalnego, który podlegałby usunięciu na wezwanie Sądu. Nie jest również obowiązkiem Sądu poszukiwanie okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1115/13). Dodatkowo zauważyć należy, że ryzyko prowadzenia robot budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę ponosi inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 299/18). Wobec powyższego, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.