II SA/Go 362/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 18 grudnia 2015 r., nr XII/81/15 w sprawie Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 18 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza. Uchwałą z 18 grudnia 2015 r., nr XII/81/15, Rada Gminy [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: u.s.g.), nadała statut Sołectwu [...]. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 18 ust. 1, 2, 3, 4, § 26 ust. 1, 6, 7, 8, 9, § 27 oraz § 29 ust. 1. Uchwale zarzucił: 1. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 18 ust. 1, 2 uchwały organowi uchwałodawczemu – jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej; 2. istotne naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 18 ust. 3 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego, poprzez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania; 3. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 26 ust. 1, 6, 7, 8, 9 oraz § 27 uchwały, organowi uchwałodawczemu – jakim jest Zebranie Wiejskie – kompetencji do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 18 ust. 1, 2, 3, 4, § 26 ust. 1, 6, 7, 8, 9, § 27 oraz § 29 ust. 1. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 18 ust. 3 uchwały oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, iż skarżący zarzucił, że z § 18 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały wynika, że sołtysa oraz radę sołecką powołuje zebranie wiejskie, co nie jest zgodne z prawdą. Z tego pierwszego zapisu uchwały wprost wynika, iż wyboru dokonuje zebranie stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania, a nie zabranie wiejskie. Co dodatkowa potwierdza również analiza § 9 ust. 1 tej uchwały, na mocy której zebranie wiejskie zwołuje sołtys, natomiast zgodnie z § 18 ust. 1 tej uchwały zebranie stałych mieszkańców zwołuje Wójt Gminy . Czyli inne podmioty zwołują te gremia. W konsekwencji tego już z tego powodu nie można uznać, że w § 18 ust. 1 i 2 mowa jest o zabraniu wiejskim. W ocenie organu pamiętać należy, że podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, a więc organów sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy ustala art. 36 ust. 2 u.s.g. Przepis ten przewiduje mianowicie, że "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Przepis ten jest bezwzględnie wiążący dla rady gminy podczas tworzenia i uchwalania statutu jednostki pomocniczej (por. A. Skoczylas, R. Hauser, Z. Niewiadomski, "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", Warszawa 2011, s. 409, punkt 6), "w sposób kompletny regulując podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectw" (por. wyrok WSA w Opolu z 4 marca 2008 r., II SA/Op 561/07) i wytyczając w ten sposób radzie gminy dopuszczalne granice regulacji statutem sołectwa. Przyjąć zatem należy, że skoro w § 18 ust. 1 i 2 uchwały nie jest przewidziane, że sołtysa i członków rady sołeckiej powołuje zebranie wiejskie, ale zebranie wszystkich mieszkańców sołectwa, to zapisy te nie są sprzeczne z treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Z powyższych przyczyn § 26 ust. 1, 6, 7, 8, 9 oraz § 27 zaskarżonej uchwały nie są również sprzeczne z treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., bowiem również w tych zapisach uchwały nie ma mowy o zebraniu wiejskim, ale o zgromadzeniu wszystkich mieszkańców sołectwa. Potwierdza to również § 26 ust. 8 tej uchwały, który wskazuje, że posiedzenie dotyczące odwołania sołtysa i rady sołeckiej zwołuje Wójt Gminy, a nie jak w przypadku zebrania wiejskiego sołtys. W konsekwencji tego nie można uznać, iż kwestionowane przez skarżącego zapisy ww. uchwały są sprzeczne z jakimkolwiek przepisem prawa. Na rozprawie skarżący oświadczył, że modyfikuje stanowisko w zakresie zaskarżenia przedmiotowej uchwały i wnosi o stwierdzenie nieważności § 18 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie Prokurator cofnął skargę i wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z 18 grudnia 2015 r., nr XII/81/15 w sprawie Statutu Sołectwa [...]. Z konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów prawa miejscowego musi wynikać z aktów wyższego rzędu i akty prawa miejscowego, jako wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii nieoddelegowanych prawodawcy lokalnemu, ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy. Zestawiając treść § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały, dotyczących kworum niezbędnego dla dokonania wyborów sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi. Artykuł 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Co prawda trudno dopatrywać się w tej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 18 ust. 4 zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 18 ust. 3. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Jeśli chodzi o żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w pozostałej części, to skarga w tym zakresie została przez Prokuratora cofnięta na rozprawie. Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 60 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (punkt II sentencji wyroku).