II SA/Go 365/12

Dnia 31 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.Z. na uchwałę Nr X.10.2011 Rady Powiatu z dnia [...] roku w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność dyrektora jednostki organizacyjnej p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. S.Z. wniosła skargę na uchwałę Nr X.10.2011 Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2011 roku w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność dyrektora jednostki organizacyjnej – Powiatowego Urzędu Pracy. Zaskarżonym aktem Rada Powiatu, działając na podstawie art. 229 pkt 4 i art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uznała za bezzasadną skargę S.Z. z dnia [...] sierpnia 2011 r. na sposób załatwienia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy skargi na niewłaściwą obsługę skarżącej przez pośrednika pracy w dniu [...] lipca 2011 r. Jednocześnie Rada Powiatu zobowiązała przewodniczącego tego organu do zawiadomienia skarżacej o sposobie załatwienia jej skargi. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze S.Z. podniosła zarzuty naruszenia art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, art. 8a i art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, 8, 9, 10 i 11 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi opisała stan faktyczny sprawy – swoją wizytę w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] lipca 2011 r., nieprawidłowości jakich miał się dopuścić pośrednik pracy w trakcie rozmowy ze skarżącą, sposób załatwienia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy skargi z dnia [...] lipca 2011 r. na niewłaściwą obsługę przez pośrednika pracy, a także fakt wniesienia przez siebie w dniu [...] sierpnia 2011 r. do Rady Powiatu skargi na sposób załatwienia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy wcześniejszej skargi na niewłaściwą obsługę skarżącej przez pośrednika pracy. Opisała również szczegółowo wymianę korespondencji w sprawie z Radą Powiatu, wskazując m.in. na skierowanie pod adresem tego organu dwóch wezwań do usunięcia naruszenia interesu prawnego z [...] października 2011 r. oraz z [...] grudnia 2011 r., wywołanego uchwałami Rady Powiatu z [...] września 2011 r. nr IX.5.2011 (której nieważność, z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia, stwierdził Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2011r. nr [...]) oraz z [...] listopada 2011 r. nr X.10.2011 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, a także wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...] lutego 2012 r. i rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia [...] grudnia 2011 r. Zdaniem skarżącej z treści załączonego uzasadnienia uchwały z dnia [...] listopada 2011 r. nie wynika, w oparciu o jakie przepisy prawa jej skarga została uznana za bezzasadną zarówno przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu, jak i Radę Powiatu. Uzasadnienie tej uchwały zostało sporządzone w sposób nieobiektywny, nie zawiera właściwego opisu stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaś z dotychczasowego sposobu rozpatrywania sprawy wynika, iż Rada powzięła i realizowała z góry ustalony zamiar co do sposobu zakończenia postępowania. W konsekwencji zdaniem skarżącej Rada Powiatu rażąco naruszyła powziętą uchwałą wskazane w skardze przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy uchwała Nr X.10.2011 Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2011 roku stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 4 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 (zadania zlecone z zakresu administracji rządowej) – jest rada powiatu. W tym miejscu na marginesie dodać należy, iż zadania samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy reguluje przepis art. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 – 240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Jeżeli chodzi o samą uchwałę rady jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych, to w orzecznictwie – w odniesieniu do gminy – można spotkać się z poglądem, iż uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2002 r., II SA 2481/01, LEX nr 81766). Za bardziej przekonujące należy jednak uznać stanowisko wyrażone w innym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00, LEX nr 54426). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychylił się do drugiego z przytoczonych poglądów, przy czym z uwagi na podobieństwo wzajemnych relacji pomiędzy organami stanowiącymi jednostek samorządu terytorialnego – gmin i powiatów oraz kierownikami samorządowych jednostek organizacyjnych poglądy orzecznictwa sformułowane w odniesieniu do gminnych jednostek organizacyjnych można również odnieść do kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych. Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej stan prawny Sąd nie mógł rozpoznać pod względem merytorycznym skargi S.Z., albowiem zaskarżona uchwała Rady Powiatu nie należy do katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa nie należy zatem do właściwości sądu administracyjnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.