II SA/Go 365/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 18 grudnia 2015 r., nr XII/84/15 w sprawie Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 18 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza. Uchwałą z 18 grudnia 2015 r., nr XII/84/15 Rada Gminy - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: u.s.g.), nadała statut sołectwu [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 18 ust. 1, 2, 3, 4, § 26 ust. 1, 6, 7, 8, 9, § 27 oraz § 29 ust. 1. Uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 18 ust. 1 i 2 uchwały, organowi uchwałodawczemu (zebraniu wiejskiemu) kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, 2. art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 18 ust. 3 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, 3. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 26 ust. 1, 6, 7, 8, 9 oraz § 27 uchwały, organowi uchwałodawczemu (zebraniu wiejskiemu) kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 18 ust. 1, 2, 3, ,4, § 26 ust. 1, 6, 7, 8, 9, § 27 oraz § 29 ust. 1. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, iż nie jest prawdą, aby § 18 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały przyznawały zebraniu wiejskiemu kompetencje do powoływania sołtysa i rady sołeckiej. Z § 18 ust. 1 uchwały wynika bowiem, iż wyboru dokonuje zebranie stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania. Potwierdza to dodatkowo analiza § 9 ust. 1 tej uchwały, na mocy którego zebranie wiejskie zwołuje sołtys. Natomiast zgodnie z § 18 ust. 1 uchwały zebranie stałych mieszkańców zwołuje Wójt Gminy. Zatem te gremia zwołują inne podmioty. W konsekwencji, już z tego powodu nie można uznać, że w § 18 ust. 1 i 2 mowa jest o zabraniu wiejskim. W ocenie organu pamiętać należy, że podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, a więc organów sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy ustala art. 36 ust. 2 u.s.g. Przepis ten przewiduje mianowicie, że "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Przepis ten jest bezwzględnie wiążący dla rady gminy podczas tworzenia i uchwalania statutu jednostki pomocniczej (por. A. Skoczylas, R. Hauser, Z. Niewiadomski, "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", Warszawa 2011, s. 409, punkt 6), "w sposób kompletny regulując podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectw" (por. wyrok WSA w Opolu z 4 marca 2008 r., II SA/Op 561/07) i wytyczając w ten sposób radzie gminy dopuszczalne granice regulacji statutem sołectwa. Przyjąć zatem należy, iż skoro w § 18 ust. 1 i 2 uchwały nie jest przewidziane, że sołtysa i członków rady sołeckiej powołuje zebranie wiejskie, ale zebranie wszystkich mieszkańców sołectwa – to zapisy te nie są sprzeczne z treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Z powyższych przyczyn, w ocenie organu, również § 26 ust. 1, 6, 7, 8, 9 oraz § 27 zaskarżonej uchwały nie są sprzeczne z treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., bowiem i w tych zapisach uchwały nie ma mowy o zebraniu wiejskim, lecz o zgromadzeniu wszystkich mieszkańców sołectwa. Potwierdza to § 26 ust. 8 uchwały, który wskazuje, że posiedzenie dotyczące odwołania sołtysa i rady sołeckiej zwołuje Wójt Gminy, a nie jak w przypadku zebrania wiejskiego sołtys. W konsekwencji czego nie można uznać, iż kwestionowane przez skarżącego zapisy ww. uchwały są sprzeczne z jakimkolwiek przepisem prawa. Organ zgodził się natomiast z zarzutem skargi odnoszącym się do § 18 ust. 3 uchwały i przyznał, iż ten zapis uchwały jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. Pismem procesowym z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego i modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozdziału VI "Tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwoływania i wybory uzupełniające" (§ 17 do § 31). Skarżący wskazał, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz odwołania sołtysa, czy też rady sołeckiej. W ocenie skarżącego konieczne jest zakwestionowanie i wyeliminowanie wszystkich postanowień rozdziału VI statutu regulujących zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów – po wyeliminowaniu ww. – byłaby niemożliwa. Na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. występujący w imieniu strony skarżącej Prokurator Prokuratury Okręgowej zmodyfikował dotychczasowe stanowisko w zakresie zaskarżenia przedmiotowej uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 ust. 3 i 4 uchwały. W pozostałym zakresie Prokurator cofnął skargę i wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z 18 grudnia 2015 r., nr XII/84/15 w sprawie Statutu Sołectwa [...]. Zestawiając treść § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały, dotyczycącego kworum niezbędnego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Co prawda trudno dopatrywać się w tej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać zapis § 18 ust. 4 zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 18 ust. 3. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora. Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).