II SA/Go 366/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.O. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2014 r. Nr LX.519.2014 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta postanawia odrzucić skargę. W dniu 14 maja 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga J.O. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2014 r. podjętą w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta. W tej samej skardze J.O. zawarł zarzuty wobec uchwały Rady Miejskiej z dnia 21 grudnia 1990 r. Nr VIII/92/90 zmieniającej uchwałę w sprawie zmiany nazw ulic, placów i osiedli w [...]. Wobec niejednoznacznej treści skargi, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 maja 2014 r. skarżący został wezwany do sprecyzowania w terminie 7 dni, czy pomimo rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wlkp. i WSA w Poznaniu wcześniejszych jego skarg na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej z dnia 21 grudnia 1990 r. nadal podtrzymuje zawarte w skardze żądanie uchylenia tej uchwały, pod rygorem przyjęcia, że skarga jego dotyczy wyłącznie uchwały Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2014 r. Nr LX.519.2014 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta. Z odpowiedzi udzielonej przez J.O., która wpłynęła do Sądu w dniu 2 czerwca 2014 r., wynika, że skarży on zarówno uchwałę z dnia 21 grudnia 1990 r., jak i uchwałę z dnia 28 stycznia 2014 r. Zarządzeniem Sędziego z dnia 11 czerwca 2014 r. rozdzielono skargi J.O., wskutek czego przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie uchwała Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2014 r. Nr LX.519.2014, natomiast sprawa ze skargi J.O. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 21 grudnia 1990 r. Nr VIII/92/90 prowadzona jest pod sygnaturą II SA/Go 428/14. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych, jakimi są skargi zawarte w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc skargi związane z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników. Z ostrożności procesowej pełnomocnik podniósł też, że skarga powinna zostać odrzucona przez sąd z uwagi na fakt, iż przed wniesieniem skargi do sądu skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy podkreślić, iż odrzucenie skargi następuje w sytuacji, gdy skarga nie spełnia określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., warunków koniecznych do jej skutecznego złożenia. Jednym z takich warunków formalnych skutecznego złożenie skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, bo obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjny, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Poza katalogiem w/w spraw zgodnie z treścią § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają jedynie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując przy tym środki określone w tych przepisach. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – zwanej dalej "kpa", którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 kpa przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 (zadania zlecone z zakresu administracji rządowej) – jest rada gminy. W postępowaniu w sprawach skarg i wniosków nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego nie kończy się ona wydaniem decyzji administracyjnej. W myśl art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, s. 925). Tego typu akty lub czynności muszą bowiem spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 29- 31). Zawiadomienie z art. 238 § 1 kpa nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że tryb "ogólnoskargowy" (art. 221-240 kpa) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Rz 117/05, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych (vide: postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt III SAB 7/99, LEX nr 40203). W przedmiotowej sprawie skarga J.O. dotyczyła uchwały Rady Miasta, będącej w istocie rozstrzygnięciem organu co do skargi wniesionej przez skarżącego w trybie przepisów działu VIII kpa, czyli trybie skargowym, na działalność Prezydenta Miasta. Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA stwierdzającym, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 kpa, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. ,,Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (vide: postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00 LEX nr 54426). W konsekwencji, w świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.