II SA/Go 374/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik,, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi ZUO Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za składowanie odpadów oddala skargę Marszałek Województwa w dniu [...] lipca 2004r. decyzjami Nr [...] wymierzył ZUO opłaty w kwotach 76.771,91 zł za I kwartał 2002r., 89.792,24 zł za II kwartał 2002r., 87.109,91 zł za III kwartał 2002r. i 73.302,81 zł za IV kwartał 2002r. wraz z odsetkami za zwłokę za składowanie odpadów na składowisku odpadów na podstawie art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275, art. 281 ust 1 i art. 288 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 z póżn. zm.) w związku z art. 21 § 3, art. 51 § 1 i art. 53 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926 z późn. zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2001r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 130 poz. 1453). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 279 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązanym do ponoszenia opłat za składowanie odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach jest posiadacz odpadów. Docelowo w przypadku składowania odpadów posiadaczem jest podmiot posiadający zezwolenie w zakresie gospodarowania odpadami, jest nim zarządzający składowiskiem. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2001r. w sprawie opłat wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 290 ust. 2 Prawa ochrony środowiska zaś obowiązek wnoszenia opłat jest obowiązkiem ustawowym, a nie wynikającym z rozporządzenia, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2002r. łącznie z art. 272 - 321 ustawy. Zgodnie z art. 275 ustawy do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska obowiązany jest podmiot korzystający ze środowiska i jest to obowiązek ustawowy, niezależny od uznania organu czy też zobowiązanego do ich uiszczania. Prawo ochrony środowiska stanowi, że opłatę zobowiązany nalicza sam i bez wezwania uiszcza ją w terminie do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Wobec braku wpłat za składowanie odpadów na składowisku odpadów za I, II, III i IV kwartał 2002r. Marszałek Województwa z urzędu wymierzył opłaty biorąc pod uwagę złożony przez stronę wykaz zawierający informacje i dane wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat (wykaz skorygowany i uzgodniony ze stroną). W odwołaniu od tych decyzji spółka z o.o. ZUO zaskarżyła je w całości i zarzuciła: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie ich bez podstawy prawnej, bowiem wydane zostały na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2001r., które straciło moc z dniem 31 marca 2003r., - naruszenie art. 288 ustawy z dnia 27.IV.2001r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 21 § 3, art. 51 § 1, art. 139 § 1 i 140 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem terminów ich załatwienia, - naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez naruszenie zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, - naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji i zawartej tam zasady, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu gospodarczym i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania względnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania podnosi, że we wszystkich wydanych decyzjach Marszałek Województwa powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2002r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska i na podstawie tego rozporządzenia wymierzył skarżącemu opłaty za składowanie odpadów za poszczególne kwartały 2002 r. przyjmując za podstawę wyliczenia wysokości opłat stawki zawarte w tym rozporządzeniu. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2001r. obowiązywało od dnia 1 stycznia 2002r. do 31 marca 2003r. Marszałek Województwa wszczął postępowanie z urzędu [...] września 2003r. i zawiadomienie o jego wszczęciu doręczono stronie 24 września 2003r. Jeśli zatem organ uznał, że spółka nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków uiszczenia opłat, to winien wydać stosowne decyzje w okresie obowiązywania tego rozporządzenia, a nie po utracie mocy przez niego. Organ natomiast nie tylko nie wydał takich decyzji, ale nawet nie wszczął postępowania w tej sprawie w okresie jego obowiązywania, a więc z naruszeniem art. 139 i 140 Ordynacji podatkowej. W niniejszej sprawie w ocenie skarżącej spółki nie może mieć także zastosowanie rozporządzenie z 18 marca 2003r., bowiem prawo nie może działać wstecz, a przepisy samej ustawy z 27.IV.2001r. nie mogą stanowić samoistnej podstawy wydania decyzji. Strona zatem wniosła o umorzenie postępowania, ponieważ utrata mocy obowiązującej przepisu oznacza, że nie może on być już w ogóle stosowany do stanów faktycznych z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości i to jest podstawą umorzenia postępowania. W ocenie spółki takie postępowanie Marszałka Województwa stanowi naruszenie art. 32 i 7 Konstytucji, bowiem uporczywe wydawanie (nie w terminie i z naruszeniem prawa) decyzji nakładających zobowiązania nosi znamiona dyskryminacji podmiotu gospodarczego. Decyzjami z dnia [...] października 2004r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na występującą w sprawie kwestię obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2001r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 130 poz. 1453) w czasie od 1 stycznia 2002r. do 31 marca 2003r. jak również czy mogło ono mieć zastosowanie skoro, jak podnosi strona skarżąca, nie obowiązywało już w dacie wydania decyzji opłatowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, za prawidłowe przyjęcie obowiązywania omawianego rozporządzenia Rady Ministrów w podanym czasie, mając na względzie § 9 określający datę początkową wejścia w życie tego rozporządzenia to jest 1 stycznia 2002r. i klauzulę derogacyjną zamieszczoną w § 10 nowego rozporządzenia Rady Ministrów w tej samej materii z 18 marca 2003r. (Dz. U. Nr 55 poz. 477 z późn. zm.) wraz z datą wejścia w życie tego (nowego) aktu to jest 1 kwietnia 2003r. Jednocześnie SKO stwierdza, że rozporządzenie Rady Ministrów z 9.X.2001r. ma moc aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, jeżeli zważy się, że wydane zostało w przepisanej prawem formie, przez uprawniony organ w wykonaniu delegacji ustawowej to jest art. 290 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu z 2001r. oraz że zostało ogłoszone we właściwym publikatorze, co było konieczne dla wejścia w życie tego aktu prawnego. W podobnej sprawie w dniu 12.II.2003r. Trybunał Konstytucyjny nie orzekł merytorycznie, ale postępowanie umorzył co oznaczało, że rozporządzenie nie utraciło mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 285 ust. 1 w zw. z art. 288 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z 2001r. podstawę wyliczenia kwoty należnej opłaty za korzystanie ze środowiska (w tym za składowanie odpadów – art. 273 ust. 1 pkt 4) stanowią stawki obowiązujące w okresie, w którym podmiot korzysta ze środowiska w sposób powodujący powstanie obowiązku opłatowego. Z przepisu wynika wprost, że istotne są stawki obowiązujące w rzeczywistym czasie – składowania odpadów, a nie stawki obowiązujące w dniu naliczenia opłaty, tym bardziej iż w sprawie nie są sporne wysokości naliczonej opłaty. Wreszcie organ zaznaczył, że: - decyzje opłatowe nie zależą od uznania organu orzekającego, co wynika z brzmienia art. 288 ust. 1, a ich wydanie jest obligatoryjne w razie stwierdzenia, że podmiot zobowiązany nie zapłacił należnej opłaty, - zobowiązanie opłatowe nie uległo przedawnieniu. Skargę do Sądu wniosła spółka. Zaskarżyła przedmiotowe decyzje w całości i zarzuciła: - naruszenie art. 6 i 7 w zw. z art. 7 i 8 Konstytucji poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2001r. obowiązywało w 2002r., a zatem naruszenie zasady działania na podstawie prawa oraz praworządności i słusznego interesu strony, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie, że decyzja Marszałka Województwa została wydana zgodnie z prawem i na podstawie obowiązującego prawa, - oraz naruszenie Konstytucji co do zasady bezpośredniości stosowania prawa, zasady równości wszystkich wobec prawa i zasady równego traktowania, zasady powszechnego obowiązku przestrzegania prawa, zasady niedyskryminacji w życiu gospodarczym i wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Ponadto skarżąca domagała się zasądzenia kosztów postępowania w sprawie wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymania wykonania decyzji w całości i połączenia wszystkich skarg i rozpoznanie ich pod jedną sygnaturą. W uzasadnieniu skargi podniosła, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska opublikowana została w dniu 20 czerwca 2001r. Skarżący jako przedsiębiorca i podmiot prawa handlowego trudniący się składowaniem i utylizacją odpadów jest szczególnie zainteresowany tym jakie będzie ponosił ciężary związane z opłatami za korzystanie ze środowiska zwłaszcza, że była to dla skarżącego danina zupełnie nowa dotychczas nie obowiązująca. Opłaty za składowanie odpadów obciążające podmioty trudniące się ich składowaniem i utylizacją zostały przez ustawę wprowadzone po raz pierwszy i ustawa opublikowana została na pół roku przed wejściem w życie. Zawarty w niej przepis art. 290 ust. 4 nakazywał wydanie przepisów wykonawczych (zawierających stawki opłat) także z odpowiednim wyprzedzeniem (30 września), jeżeli miały obowiązywać od 1 stycznia roku następnego to jest od 1.I.2002r. W ocenie skarżącej ustawodawca działał wyraźnie w zgodzie z wymogami racjonalnej gospodarki finansowej i planowania wydatków w podmiotach zobowiązanych do ponoszenia opłat nie chcąc ich zaskakiwać nagłymi zmianami przepisów dotyczących obciążeń opłatowych. W tej sytuacji spółka miała pełne prawo przypuszczać, że zgodnie z tą zasadą, że opłaty ustalone przez Radę Ministrów i ogłoszone w dniu 15 listopada 2002r. dotyczą roku 2003, a nie 2002, bowiem zostały ogłoszone po 30 września 2001 roku. W ocenie skarżącej § 9 rozporządzenia, iż obowiązuje ono od 1 stycznia 2002r., jest sprzeczne z ustawą. W przepisie art. 58 kc zawarta jest zasada, że czynność sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna. W ocenie skarżącej skoro ustawodawca zawarł tak kategoryczny przepis odnośnie czynności prawnych, to tym bardziej zasada taka winna być stosowana wobec aktów wykonawczych do ustaw zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W takiej sytuacji skoro źródłem powszechnie obowiązującego prawa jest Konstytucja, ustawy i ratyfikowane umowy to tym bardziej oczywistym jest, że akty sprzeczne z ustawą winny być nieważne jako naruszające zasadę praworządności. W niniejszej sprawie została naruszona także zasada równości wobec prawa i niedyskryminowania w życiu gospodarczym poprzez niezgodny z ustawa sposób wprowadzenia w życie rozporządzenia, a nadto art. 83 Konstytucji, iż każdy ma obowiązek przestrzegania prawa, w tym także Rada Ministrów i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zarówno Marszałek Województwa jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznały, iż nie mogą samodzielnie rozstrzygać o sprzeczności rozporządzenia z ustawą, mimo że to naruszenie dostrzegają i stoją na straży dyscypliny finansów publicznych i w obawie o uszczupleniu dochodów funduszy niż reprezentować postawę bezstronnego organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast zajęło się tylko wyłącznie formalną stroną obowiązywania rozporządzenia, a nie odniosło się do zarzutu naruszenia Konstytucji. W tym względzie skarżąca spółka przywołała uchwałę składu 7 sędziów z dnia 3 grudnia 1998r. III CZP 38/98 z tezą, że o ile przepis rozporządzenia wydany został z przekroczeniem zakresu materii ustawy jest przepisem niekonstytucyjnym i nie może być stosowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r., wydanym na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd połączył do łącznego rozpoznania sprawy z 4 decyzji i prowadził je łącznie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627) w art. 290 ust. 1 określa górne jednostkowe stawki opłat za korzystanie ze środowiska. Natomiast w ust. 2 i 3 tego przepisu ustawodawca określił przedmiotowy zakres różnicowania wysokości tych opłat jako delegację ustawową dla Rady Ministrów. Ustęp 4 tego artykułu wyznaczył Radzie Ministrów termin dla ogłoszenia rozporządzenia w przedmiocie uregulowań o których mowa w ustępach poprzedzających. Oznacza to więc, że rozporządzenie powinno być ogłoszone nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, od którego mają obowiązywać. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska wydane zostało na podstawie art. 290 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy w dniu 9 października 2001r. i zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw 15 listopada 2001r. z mocą obowiązującą określoną w § 9 od dnia 1 stycznia 2002r. Z przekroczenia ustawowego terminu z art. 290 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska skarżąca spółka wywodzi w skardze, iż za 2002r. nie było podstaw do wymierzania opłat za korzystanie ze środowiska, bowiem rozporządzenie jest niekonstytucyjne jako że wydane zostało z naruszeniem nie tylko przepisów tej ustawy, ale głównie artykułów 7, 32, 83 i 87 Konstytucji. W ocenie Sądu tego stanowiska podzielić nie można. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w art. 442 zawierała klauzulę, iż ustawa wchodzi w życie w terminie i na zasadach określonych w odrębnej ustawie. Taką ustawę uchwalił Sejm 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085). W art. 1 ust. 1 tej ustawy ustawodawca określił termin wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska na dzień 1 października 2001r. z wyjątkiem art. 201-219, 272-321 i 401 ust. 2, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2002r. Wśród wyżej wymienionych przepisów, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002r. jest także sporny przepis art. 290 ust. 4 ustawy określający termin ogłoszenia rozporządzenia Rady Ministrów w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska. W ocenie Sądu ten stan prawny należy interpretować w ten sposób, iż opłaty za korzystanie ze środowiska w 2002r. zostały wprowadzone z dniem 1 stycznia 2002r. na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska i rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów, bez trybu wcześniejszego ogłoszenia stawek jednostkowych, który to dopiero będzie mógł mieć zastosowanie w roku następnym. Przyjęcie takiej interpretacji wynika z luki prawnej, bowiem ustawa wprowadzająca w życie ustawę Prawo ochrony środowiska nie rozstrzyga kwestii stosowalności przepisu ust. 4 art. 290 odnośnie terminu ogłoszenia rozporządzenia wobec faktu, że art. 272 do 321 wchodziły w życie 1 stycznia 2002r. Stanowisko takie przyjął także Trybunał Konstytucyjny w swoim postanowieniu z 12 lutego 2003r. TK U1/02 OTK-A 2003. Tym bardziej, że w chwili gdy wchodził w życie art. 290 ust. 4 ustawy termin tam określony -30 września, nie mógł być w żaden sposób dotrzymany. Istnienie luki prawnej w niniejszej sprawie powoduje, iż należy posługiwać się przy interpretacji przepisów prawa tak skonstruowanych analogią. Należy zatem sięgnąć do art. 222 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która to nałożyła na Radę Ministrów obowiązek przedkładania Sejmowi projektu ustawy budżetowej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego, czyli do 30 września. Dopuszcza się wprawdzie także późniejsze złożenie projektu, ale kwalifikuje się to jako rzecz wyjątkową nie precyzując przy tym, jakie przypadki uznać należy za wyjątkowe i kiedy niedotrzymanie tego terminu jest niedopuszczalne. Skutki jakie rodzić może niedotrzymanie przez Radę Ministrów terminu określonego w art. 222 nie zostały w Konstytucji sprecyzowane, mimo że będzie to niewątpliwe naruszenie nie tylko ustawy Prawo budżetowe, ale także Konstytucji. Wydaje się, że skutkiem będzie odpowiedzialność polityczna Rządu. Odnosząc tę wykładnię na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, iż skoro skarżąca spółka odnosi zaistniałą sytuację do szkody jaką poniosła, może jej dochodzić w procesie cywilnym po wykazaniu jej istnienia i związku przyczynowego. Co prawda skarga tego zarzutu ponownie nie podniosła, ale został sformułowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a mianowicie, iż w decyzjach organów I i II instancji podstawą ich wydania było rozporządzenie, które już nie obowiązywało. Decyzje noszą daty [...] lipca 2004r. i [...] października 2004r., a rozporządzenie z 9 października 2001r. obowiązywało od 1 stycznia 2002r. do 31 marca 2003r. W tej mierze Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przepis art. 285 ust. 1 ustawy stanowi, iż podstawą wyliczenia kwoty należnej opłaty za korzystanie ze środowiska (w tym za składowanie odpadów) art. 273 ust. 1 pkt 4 stanowią stawki obowiązujące w okresie, w którym podmiot korzysta ze środowiska w sposób powodujący powstanie obowiązku opłatowego. Z przepisu tego wynika wprost, że istotne są stawki obowiązujące w rzeczywistym czasie, za który są wymierzane, a nie stawki obowiązujące w dniu naliczania opłaty. Jednocześnie należy dodać w tym miejscu, iż zgodnie z art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska – do ponoszenia opłat za korzystnie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. W dziale III natomiast art. 68 Ordynacji podatkowej przewidziany jest termin 3 letni licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Stąd też w niniejszej sprawie nie można mówić o przedawnieniu dla wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska. W ocenie Sądu decyzje organów w niniejszej sprawie zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.