II SA/Go 375/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi R.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został zawiadomiony o złym stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...], stanowiącego współwłasność Z. i R.P., B. i P.K. oraz R.J.. Po powzięciu tej informacji PINB przeprowadził w przedmiotowym budynku dwukrotne oględziny w dniach [...] stycznia oraz [...] lutego 2014 r., poprzedzone zawiadomieniami współwłaścicieli budynku o tym fakcie. W wyniku oględzin stwierdzono, że obiekt ma konstrukcję murowaną o trzech kondygnacjach nadziemnych w całości podpiwniczony, dach konstrukcji drewnianej wielospadowy kryty dachówką ceramiczną. Korony kominów uszkodzone, spoiny wypłukane. Jeden z kominów odchylony od pionu. Ubytki pokrycia dachowego, miejscowo luźne dachówki wysunięte z połaci. Pokrycie papowe nad werandą od strony ogrodowej spękane. Orynnowanie skorodowane, miejscowe ubytki rynien. Ubytki rur spustowych, miejscowe uzupełnienia elementami z rur PCV Ubytki tynków na elewacji, miejscowo tynki odparzone i odspojone od podłoża. Ubytki oszklenia w okienkach w części strychowej oraz w witrażu w holu klatki schodowej. W części strychowej miejscowe prześwity, skorodowana biologicznie belka wymianu pod jednym z okien dachowych. Miejscowe przecieki przy kominie i maszcie stalowym anteny. W lokalu nr 1 znajduje się tablica elektryczna, brak prawidłowego mocowania, przewody elektryczne niezabezpieczone. W piwnicy tynki zmurszałe, na ścianach widoczne ślady po zalewaniu piwnicy. W narożniku budynku od strony ogrodowej znajduje się zbiornik na nieczystości ciekle. Zbiornik zabezpieczony arkuszem blachy stalowej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) na współwłaścicieli budynku: B. i P.K., Z. i R.P. oraz R.J. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...], która będzie zawierała dokumentację i ocenę zjawisk, zdarzeń i procesów zachodzących w obiekcie budowlanym obejmującą inwentaryzację uszkodzeń elementów konstrukcyjnych i ogólnobudowlanych, badanie cech mechaniczno-strukturalnych wbudowanych wyrobów budowlanych, sprawdzającą analizę statyczną elementów i ustroju konstrukcyjnego oraz określi główne przyczyny uszkodzeń, zaproponuje zalecenia i wariantowe sposoby wzmocnienia uszkodzonych elementów oraz sformułuje wnioski końcowe potrzebne do określenia w sposób wyczerpujący i zgodny ze stanem faktycznym granic i treść obowiązku jaki należy nałożyć na właściciela, w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia. Wraz z powyższym postanowieniem, na które przysługiwało zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, PINB przesłał stronom zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku, wyznaczając im na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego 14-dniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Na powyższe postanowienie R.J. wniósł zażalenie do WINB, zarzucając organowi pierwszej instancji niekonsekwencję polegającą na sprzeczności terminów do wniesienia zażalenia oraz do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej określenia terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej na 60 dni od daty doręczenia postanowienia organu odwoławczego, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy uznał zaskarżone postanowienie za prawidłowe co do meritum sprawy, natomiast zaistniałe uchybienie w zakresie wykluczających się terminów uznał za nieistotne dla jej wyniku. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego R.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 6, 10 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego sprawy, lakoniczne zbadanie jej pod kątem prawnym oraz uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jej postanowienia pierwszej instancji. Podniósł m.in., iż nie kwestionował zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia PINB, lecz domagał się przywrócenia prawa do wypowiedzenia się w sprawie wszczętego postępowania zgodnie z art. 10 k.p.a. i wyznaczenia nowych terminów na zapoznanie się z materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w sprawie. WINB nie zbadał sprawy wnikliwie, co spowodowało, że zaakceptował niezgodne z prawem wszczęcie postępowania administracyjnego, dokonane z naruszeniem naczelnych zasad postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z kolei w myśl art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przesłanką zastosowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie "uzasadnionych wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że w powyższym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem " może nałożyć" obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego. Nakładając w drodze postanowienia obowiązek sporządzenia i dostarczenia w odpowiednim terminie ocen i ekspertyz organ winien szczegółowo wykazać w jego motywach, że w danej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja, która wskazuje na powstanie "uzasadnionych wątpliwości", co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednocześnie jego stanowisko powinno mieć dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81c ust. 2 p.b., musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 przez organ nadzoru budowlanego ma charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia w konkretnym postępowaniu administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie zostało ono wydane na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji powziął uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego wskazanego wyżej budynku (wyrok NSA z 13 grudnia 2011 r., II OSK 1486/11, LEX nr 1367295). Materiał dowodowy niniejszej sprawy oraz treść wydanych w sprawie postanowień wskazują, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopełnił tych wymogów oraz prawidłowo rozstrzygnął sprawę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zostały bowiem szczegółowo omówione stwierdzone w toku postępowania uszkodzenia poszczególnych elementów budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] oraz zostały wskazane przyczyny powzięcia przez organ uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Organ szczegółowo omówił również podstawy prawne, w oparciu o które wydane zostało zaskarżone postanowienie. WINB słusznie zwrócił m.in. uwagę, że w myśl art. 61 prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest m.in. obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej). W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaistniała przesłanka do wszczęcia postępowania zmierzającego do zastosowania normy wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w których obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale w konkretnym stanie faktycznym zachodzą takie okoliczności, związane z danym obiektem budowlanym, które mogą zagrozić dobrom chronionym np. może dojść do pogorszenia stanu technicznego budynku, a nawet do katastrofy budowlanej. W niniejszym postępowaniu taka przesłanka wynikała z ustaleń faktycznych, poczynionych przez organ pierwszej instancji w toku oględzin omawianego budynku. WINB słusznie zwrócił również uwagę, że dostarczenie odpowiedniej ekspertyzy, o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, ma na celu wyznaczenie przez organ w sposób wyczerpujący i zgodny ze stanem faktycznym granic i treści obowiązku, jaki należy nałożyć na właścicieli obiektu budowlanego celem usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w jego stanie technicznym Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy zwrócić uwagę, że przesłanie stronom postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. wraz z zawiadomieniem o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, które przewidywały wykluczające się terminy – odpowiednio 7-dniowy do wniesienia zażalenia na postanowienie oraz 14-dniowy do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, stanowiło uchybienie wskazanemu wyżej przepisowi postępowania, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie było bowiem przeszkód, aby skarżący przedstawił swoje merytoryczne stanowisko w sprawie w samym zażaleniu, albo np. w odrębnym piśmie złożonym już po wniesieniu zażalenia. Za bezpodstawne należy uznać domaganie się uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB tylko po to, aby termin z art. 10 § 1 k.p.a. został zachowany wyłącznie dla samej idei, w sytuacji gdy strona nie tylko nie podniosła ani w postępowaniu administracyjnym, ani na etapie postępowania sądowego żadnych merytorycznych zarzutów przeciw tym postanowieniom, ale w dodatku stwierdza wprost w skardze, iż nie kwestionuje zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia PINB. Nieprzestrzeganie przez organy zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. nie może stanowić wyłącznej, samoistnej podstawy uwzględnienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Strona podnosząca taki zarzut powinna wykazać, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu nie mogła złożyć, czy też jakich istotnych dla sprawy twierdzeń nie mogła podnieść na skutek niezachowania przez organy tej zasady i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Taki pogląd przedstawiono m.in. w wyrokach: NSA z 11 stycznia 2013 r., II GSK 1142/11 (LEX nr 1234096), WSA w Gdańsku z 13 marca 2013 r., II SA/Gd 592/12 (LEX nr 1302693), WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2013 r., II SA/Ol 649/13 (LEX nr 1373797) oraz w wielu innych orzeczeniach. Skarżący nie tylko nie wykazał powyższej okoliczności, ale oświadczył w skardze, że nie kwestionuje zgodności z prawem postanowienia PINB. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie można mieć zastrzeżeń odnośnie ustaleń faktycznych, jakie organy poczyniły na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane w dniu [...] kwietnia 2014r., doręczono je współwłaścicielom budynku dnia 4 kwietnia 2014 r., natomiast skarga na postanowienie została wniesiona drogą pocztową w dniu 29 kwietnia 2014 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k. 14 akt sądowych). Przed wniesieniem skargi, dnia [...] kwietnia 2014 r. zmarła Z.P., jeden ze współwłaścicieli budynku przy ul. [...] (akt zgonu, k. 55 akt sądowych). Okoliczność ta nie stanowiła jednakże podstawy do zawieszenia postępowania sądowego, bowiem jest to zasadne wówczas, gdy w toku postępowania powstaną przeszkody uniemożliwiające jego prowadzenie. Niewątpliwie śmierć uczestnika postępowania co do zasady jest podstawą zawieszenia postępowania z urzędu, ale tylko wówczas, gdy zdarzenie to nastąpi w jego toku. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte w dniu 29 kwietnia 2014 r., tj. z chwilą nadania skargi przesyłką pocztową, zaś śmierć uczestniczki postępowania miała miejsce przed tym momentem, trzy dni wcześniej. W razie wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania zmierzającego do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości stwierdzonych ekspertyzą techniczną, której przedłożenie nakazano współwłaścicielom budynku w zaskarżonym postanowieniu, organy te powinny jednak poddać ocenie kwestię następstwa prawnego po zmarłej Z.P. oraz umożliwić jej następcom prawnym udział w tym postępowaniu. W świetle powyższych okoliczności skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.