II SA/Go 376/09

Dnia 13 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] działający w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Dyrektor Oddziału ZUS utrzymał w mocy decyzję wydaną przez tenże Oddział w dniu [...] stycznia 2009r., nr [...]: I. odmawiająca umorzenia należności z tytułu odsetek z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez Płatnika składek za okres styczeń 1999 - marzec 2000, na dzień [...] listopada 2008 r., w ogólnej kwocie 3950,00 zł, w tym: 1. odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne - 3066,00 zł, 2. odsetek od składek na ubezpieczenie zdrowotne - 634,00 zł, 3. odsetek od składek na FP i FGŚP - 250,00 zł. II. umarzającą postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres kwiecień 1999 – marzec 2000, w łącznej kwocie 762,00 zł. Stan faktyczny na podstawie, którego została wydana decyzja był następujący: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r., skierowanym do Zakładu ubezpieczeń Społecznych, skarżąca zwróciła się o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek powołując się na trudną sytuację życiową i materialną. Po przeprowadzeniu postępowania, w oparciu o okoliczności wynikające z dokumentów wymienionych w decyzji, organ odmówił umorzenia wymienionych na wstępie uzasadnienia odsetek. Powodem takiego stanowiska było przekonanie o braku dostatecznych przesłanek za umorzeniem wynikających z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007r. Nr 11. poz. 74 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki. Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141. poz. 1365; dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.), wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b wymienionej ustawy. W ocenie organu wnioskodawczyni nie udowodniła w sposób przekonujący, że istnieje uzasadnienie przesłanek umorzenia poparte stanem faktycznym twierdzeniu, że dalsze dochodzenie należności może pozbawić ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb egzystencjalnych oraz, że należności powstały na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, bądź ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie uzyskiwać dochodów. Również brak było możliwości stwierdzenia, iż w sprawie zachodzą okoliczności dając podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalnych. Za brakiem całkowitej nieściągalności przemawiał fakt osiągania dochodu (zasiłku chorobowego), który w miesiącu lutym wyniósł 1101,80 zł. Z zasiłku prowadzona była skuteczna egzekucja. W dniu [...] lutego 2009 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym skarżąca powołała się na ograniczone możliwościami finansowe spłaty całości zadłużenia, wykazując miesięczne wydatki związane z prowadzonym gospodarstwem domowym, kosztami utrzymania trzyosobowej rodziny. Rozpoznając wniosek Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W jej treści wskazał, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą do dnia [...] kwietnia 2000 r., podczas której nie wywiązywała się z obowiązku opłacenia należnych z tego tytułu składek za płatnika i za ubezpieczonych. Obecnie skarżąca utrzymuje się z zasiłku chorobowego, który wynosi 1.101,80 zł brutto Jednocześnie otrzymuje zasiłek rodzinny 28 zł oraz alimenty na dzieci 400 zł. Wydatki na utrzymanie wynoszą: czynsz 380 zł, energia elektryczna 251,50 zł, telewizja 30 zł, Internet 60 zł, telefon 30 zł. Przytoczywszy treść ust. 2 i 3 art. 28 u.s.u.s. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz w oparciu o załączone dokumenty nie stwierdził w sprawie całkowitej nieściągalności, będącej przesłanką do umorzenia przedmiotowych należności. Za brakiem całkowitej nieściągalności przemawia w szczególności fakt osiągania zasiłku chorobowego z którego jest prowadzona skuteczna egzekucja oraz otrzymywanych alimentów na dzieci w wysokości 400 zł miesięcznie. Podtrzymując zawarte w pierwsze decyzji stwierdzenie braku przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. wskazano, że " ustalony stan ekonomiczno -- finansowy strony, wynikający z zebranych w sprawie dokumentów i oświadczeń daje podstawę do przyjęcia, że zapłata należności może wpłynąć na możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawczyni i jej rodziny. Następnie w uzasadnieniu decyzji wskazano, że brak jest w sprawie przesłanek zdarzeń losowych i klęsk żywiołowych oraz przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Podkreślono, iż decyzja ma charakter uznaniowy i nie obliguje organu rentowego do wydania pozytywnej decyzji dla strony skarżącej. Ponoszenie kosztów na wychowanie dzieci nie należy zaś do obowiązków Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którego zadania przywołano w końcowej części decyzji. 2. W skardze złożonej z zachowaniem terminu G.G. wniosła o uchylenie w całości decyzji. Z uzasadnienia skargi wynika, że nie zgodziła się ona przede wszystkim z argumentami objętymi pkt I decyzji i dotyczącymi oceny jej sytuacji życiowej i materialnej. W odpowiedzi na skargę organ opowiedział się za słusznością swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Skarga jest zasadna w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, 134 § 1 i 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm; dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kognicji sądu w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). W rozdziale 3 u.s.u.s. zatytułowanym "Zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne" (art. 15 – 30), ustawodawca regulował sprawy podstawy wymiaru składki oraz ich wysokości, podmiotów obowiązanych do ich finansowania, skutków nieopłacenia składek w terminie, przedawnienia należności z tytułu składek, zabezpieczenia należności z tytułu składek, rygory w zakresie dopuszczalności umarzania zaległości z tytułu składek, sprawy odroczenia spłaty składek oraz ich rozkładania na raty. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące. Sytuacja życiowa i majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy ich zastosowaniu. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jako okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji gdy: opłacenie należności z tytułu składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 4. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozdzielenie przesłanek umorzenia należności składkowych na tle wymogów stawianych decyzji administracyjnej i jej uzasadnieniu prowadzi do wniosku, że w pierwszej kolejności zadaniem organu jest jednoznacznie ustalić charakter (rodzaj) nie opłaconych składek (tytuł należności), a następnie odpowiednio zastosować normę prawa materialnego wynikającą z danego ustępu art. 28 u.s.u.s. w celu właściwego zakreślenia granic postępowania dowodowego oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Z art. 28 u.s.u.s. wynika, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika składek (czyli składki za pracowników w części finansowanej przez pracodawcę) i za ubezpieczenie własne płatnika (osoby prowadzącej działalność gospodarczą) mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej nieściągalności w rozumieniu tego przepisu. Natomiast w ust. 3a art. 28 u.s.u.s. ustanowiony został wyjątek przewidujący możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Odstępstwo te zostało ograniczone do jednej tylko kategorii zadłużenia tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Chodzi zatem o składki na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie te należności Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć na podstawie rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 28 ust. 3b u.s.u.s, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić, czy organ prawidłowo dokonał subsumpcji. W stanie faktycznym obu decyzji nie znajduje się rozróżnienie pozwalające na dokonanie rozróżniania danych kategorii składek i przypisania im odpowiedniej przesłanki. Nie wiadomo w szczególności, w jakim zakresie zastosowano (niezastosowano) normy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca podczas prowadzenia działalności gospodarczej zatrudniała dwóch pracowników zatem przyjąć można, że w pkt I decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. obejmuje odsetki od składek "własnych", jak i płaconych za pracowników, tyle, że nie rodzielono ich zakresu. Uniemożliwia to sądowi dokonanie legalnej kontroli granic "uznania" w odniesieniu do poszczególnych, rozłącznych przecież przesłanek art. 28 u.s.u.s. 5. Kolejnym istotnym uchybieniem jest brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia (art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.). Rozważania decyzji poświęcone głównej przyczynie wniosku i sporu sądowoadministracyjnego (sytuacji życiowej i materialnej) są lakoniczne i nie tłumaczą stronie powodów rozstrzygnięcia. Pojęcia użyte w powołanym wyżej przepisach rozporządzenia są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny i omówienia w świetle okoliczności danej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne właśnie przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach strona ma prawo poznać powody odpowiadające rzeczywistemu zakresowi sporu. Przy umorzeniu organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. W aspekcie kontroli sądowej brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia rozpoznanie zachowania granic uznania administracyjnego. W sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy, w ustalonym i niespornym stanie faktycznym, zdolności wnioskodawczyni do ponoszenia obciążenia i jego wpływu na możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb jej rodziny lecz blankietowe przywołanie przesłanek, także tych które w sprawie nie były wykazywane od jej początku (klęska żywiołowa, przewlekła choroba lub stan opieki). Również prezentacja zadań ZUS nie jest przesłanką, o której można wypowiadać się w kategoriach uznania administracyjnego z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Natomiast kluczowy zakres sporu został objęty, przytoczonym wyżej stwierdzeniem, iż wynikający z zebranych w sprawie dokumentów i oświadczeń stan "ekonomiczno – finansowy" daje podstawę do przyjęcia, że zapłata należności może wpłynąć na możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawczyni i jej rodziny. Kierunek tego wywodu przeczy jednak rozstrzygnięciu. Po takiej konstatacji zadaniem organu było rozważenie jej szczegółowych konsekwencji na tle wyjaśnionych okoliczności sprawy. Tego zaś zaniechano. Nie bez znaczenia dla tej oceny ma okoliczność, że wniosek dotyczy odsetek bowiem należność główna jest egzekwowana co pominięto w argumentacji decyzji. Podobnie jak nie odniesiono się do okoliczności, czy świadczenia alimentacyjne na rzecz małoletnich są realizowane w zasądzonej wysokości. Wskazane uchybienia organu pozwalają na stwierdzenie, że ocena organu w przedmiocie występowania przesłanek określonych w art. 28 ust. 2,3 i 3a u.s.u.s. nie została właściwie rozgraniczona a następnie uzasadniona. Tym samym przekracza ona granice tzw. uznania administracyjnego. W konkluzji należy więc stwierdzić, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił i stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.).