II SA/Go 377/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi małoletniego A.N. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych M.M-N. i M.N. na decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie udzielenia nagany postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącemu A.N. (reprezentowanemu przez przedstawicieli ustawowych M.M-N. i M.N.) kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] udzielił nagany uczniowi A.N. z powodu braku okazywania szacunku innym osobom, niewykonywania poleceń nauczyciela. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 60 ust. 1 pkt 7 ustawy o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 ze zm.; dalej jako u.s.o.) oraz § 139 ust. 2 pkt 2 ppkt f Statutu Szkoły Podstawowej nr [...] (dalej jako Statut). Pismem z dnia [...] marca 2019 r. rodzice ucznia złożyli do Dyrektora Szkoły odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej nieważność z uwagi na oparcie jej o nieobowiązującą podstawę prawną i domagając się zmiany kary na karę łagodniejszą w postaci upomnienia wychowawcy z wpisem do e-dziennika. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Szkoły utrzymał w mocy udzieloną naganę. Wyjaśnił przy tym, że nagana dyrektora szkoły udzielana jest w oparciu o Statut, który został opracowany na podstawie 15 różnych aktów prawnych. Paragrafy Statutu, na podstawie których udzielono kary nagany nadal obowiązują. Podstawą opracowania Statutu jest ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, głównie art. 98tej ustawy, poza ty, art. 99 dotyczący obowiązków ucznia (w Statucie § 135). Nagany udzielono na podstawie § 139 ust. 2 pkt f Statutu. Następnie umotywował zasadność wymierzenia kary. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. małoletni A.N., reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych M.M-N. i M.N., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Dyrektora Podstawowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 6 w zw. art. 7 Konstytucji RP, przez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązującą podstawę prawną. W związku z tym wniósł o uchylenie tych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a i § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z powołanych przepisów wynika, że nie w każdej sytuacji, kiedy jednostka jest niezadowolona z działalności organów administracji publicznej, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skargę można wnieść tylko w sytuacjach opisanych w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę ze strony sądów administracyjnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie wymierzenia uczniowi kary nagany nie należy do żadnej z kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie ma też przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w sferze oświaty, szkolnictwa wyższego czy ochrony zdrowia działania administracji publicznej realizowane są w szczególności przez zakłady administracyjne, czyli jednostki organizacyjne niebędące organem państwowym, powołane do wykonywania określonych zadań publicznych, świadczące usługi na rzecz swoich użytkowników. Szkoła podstawowa jest właśnie takim zakładem administracyjnym. Jest jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym, powołaną do wykonywania określonych zadań publicznych (nauczania i wychowania), świadczącą usługi na rzecz swoich użytkowników (uczniów). Zakład administracyjny korzysta z władztwa zakładowego. Oznacza to, że z chwilą przyjęcia danej osoby (ucznia) w poczet użytkowników zakładu administracyjnego (szkoły) staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (np. z ustaw i rozporządzeń), jak i ze statutów - przepisów wewnętrznych danego zakładu stanowionych w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące (w odniesieniu do szkół w oparciu m. in. o art. 88 ust. 8, art. 98 u.p.o.). Organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter zewnętrzny jak i wewnętrzny. Akty zakładowe zewnętrzne to takie, które wywołują skutki prawne na zewnątrz, czyli przesądzają o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu albo rozwiązaniu stosunku zakładowego. Przykładem dotyczącym szkół może być wydana na podstawie art. 68 ust. 2 u.p.o. decyzja dyrektora szkoły o skreśleniu ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły. Z kolei przez akty zakładowe wewnętrzne rozumie się jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków w ramach stosunku zakładowego, niestanowiące jednak o przekształceniu, nawiązaniu lub rozwiązaniu tego stosunku. W orzecznictwie podkreśla się, że kontroli sądów administracyjnych – niezależnie od formy (decyzje lub inne akty, czy czynności) - podlegają akty zakładowe o charakterze zewnętrznym, czyli przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu albo rozwiązaniu stosunku zakładowego. Akty zakładowe o charakterze wewnętrznym nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, są one bowiem wyrazem podległości wewnątrzzakładowej i nie wywołują skutków prawnych na zewnątrz. W przypadku aktów wewnętrznych zasadą jest bowiem pozbawienie ich adresatów możliwości wystąpienia ze skargę do sądu administracyjnego w celu kontroli takich rozstrzygnięć (por. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., OPS 5/03, postanowienie NSA z dnia 12 maja 2010 r., I OSK 1744/09, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2019 r., II SA/Wa 172/19, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 185/19). Takim właśnie aktem zakładowym wewnętrznym, który nie podlega kontroli sądów administracyjnych, jest zaskarżona w niniejszej sprawie czynność (decyzja) Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] o udzieleniu uczniowi kary nagany. Decyzja ta została wydana na podstawie § 139 ust. 2 pkt 2 ppkt f Statutu Szkoły Podstawowej nr [...]. Ma ona charakter wewnętrzny - wywołuje skutki na obszarze działania zakładu i wiąże się z kwestią podległości wewnątrzzakładowej ucznia. Warto w tym miejscu zauważyć, iż obowiązek uregulowania rodzajów nagród i kar w wewnątrzzakładowym akcie normatywnym (statucie) został wyrażony w art. 98 ust. 1 u.p.o., zgodnie z którym statut szkoły zawiera w szczególności rodzaje nagród i warunki ich przyznawania uczniom oraz tryb wnoszenia zastrzeżeń do przyznanej nagrody (pkt 18) oraz rodzaje kar stosowanych wobec uczniów oraz tryb odwoływania się od kary (pkt 19). Przy czym ustawodawca nie przewidział dla czynności polegającej na wymierzeniu uczniowi kary nagany możliwości kontroli ze strony sądów administracyjnych, pozostawiając tę materię wewnętrznemu władztwu szkoły. Nie ma bowiem przepisu, który upoważniałby do wymierzenia tego rodzaju kary w drodze decyzji administracyjnej. Domniemanie zaś załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (podlegającej kontroli sądów administracyjnych) możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia (por. Uchwała NSA z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19). W konsekwencji, skoro zaskarżona czynność (decyzja) jest wyłącznie aktem zakładowym wewnętrznym (nie jest decyzją administracyjną) to wniesiona na tę decyzję skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W związku z tym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.