II SA/Go 380/08

Dnia 25 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant referent stażysta Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki osłony śmietnikowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz skarżącego [...] kwotę 757 zł. (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął w dniu [...] roku na wniosek E. D. z dnia [...] roku postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na granicy pomiędzy działkami zlokalizowanymi przy ulicy D. w Z. przez J.L.. Podczas kontroli przeprowadzonej w terenie stwierdzono, że właścicielem nieruchomości przy ulicy D. jest J.L., który w 2000 roku wykonał roboty budowlane polegające na wymurowaniu ogrodzenia od strony ulicy -słupki i cokół ogrodzenia z cegły klinkierowej z przęsłami stalowymi. W narożniku działki przy granicy z nieruchomością wnioskodawczyni o nr [...] wymurowana została osłona na pojemniki na odpady stałe. Prace te wykonano na podstawie zgłoszenia z dnia 23 sierpnia 2000 roku, w którym to J.L. podał, że zgłasza wymianę ogrodzenia od strony ulicy D. Słupki i podmurówka i osłona na pojemniki metalowe na śmieci wykonane zostaną z cegły pełnej klinkierowej a przęsła metalowe. Osłona usytuowana będzie w zachodnio-południowym narożniku jego działki a pojemniki będą ustawione w odległości 2 m od działki. Organ nie wniósł sprzeciwu. Na nieruchomości wnioskodawczyni E. D. nr [...] w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], usytuowany jest jej pojemnik na śmieci. Decyzją [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 110 kpa umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. W uzasadnieniu organ podał, że pomimo ustawienia na działce nr [...] pojemnika na śmieci w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] to można uznać, że urządzenia służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych znajdujące się na działkach sąsiednich stykają się ze sobą. Powyższe ustalenia oznaczają, że nie zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75 póz. 690 z poźn. zm/. Na skutek odwołania pełnomocnika wnioskodawczyni E. D. - [...] zarzucającego stronniczość i naruszenie przepisów prawa Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że pomimo wykonania obowiązku zgłoszenia przystąpienia do robót budowlanych przez J.L. a także braku sprzeciwu organu od tego zgłoszenia - zgłoszenie to w części dotyczącej osłony na pojemniki na śmieci określało, że jej usytuowanie będzie w odległości 2 m od granicy działek. Tymczasem wykonana została ona na granicy obu działek. Zachodzi więc sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i wymaga doprowadzenia tej budowy do zgodności z prawem poprzez wydanie orzeczenia merytorycznego w oparciu o przepisy art. 51 prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane /tekst jednolity z 2006 roku Nr [...]6 póz. 1118/ nakazał J.L. przesunięcie pojemników na odpady stałe umieszczone w osłonie śmietnikowej w narożniku działki przy ulicy D. w Z. w odległości 2 m od granicy z działką nr [...] w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu organ podał, iż w sprawie nie budzi wątpliwości fakt postawienia pojemników na odpady stałe w sprzeczności z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i dlatego zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - bo znajdują się na granicy działek E. D. i J.L., a nie w odległości, którą to rozporządzenie określa. Zgodnie natomiast z § 22 ust. 1 tego rozporządzenia na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji a zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia miejscami o których mowa w ust. 1 mogą być zadaszone osłony lub pomieszczenia ze ścianami pełnymi bądź ażurowymi. W § 23 ust. 3 określona została odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, że w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się zmniejszenie odległości z 3 m od okien i drzwi, od granicy do 2 m, a także sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź przy linii rozgraniczającej od strony ulicy. Jednocześnie organ wskazał, że nie ma potrzeby nakazywania rozbiórki osłony śmietnikowej ponieważ ze względu na brak zadaszenia i niewielkie rozmiary osłona tworzy wraz z wykonanym ogrodzeniem jedną całość. Ponadto ze względu na niewielkie rozmiary powyższy obiekt po przesunięciu pojemników na odpady stałe należy zakwalifikować do kategorii małej architektury. Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik E. D. - R.K.. W uzasadnieniu swego odwołania podtrzymał swoje żądanie odnośnie wydania nakazu przesunięcia miejsca na składowanie odpadów stałych zgodnie z ustawą prawo budowlane i innymi właściwymi przepisami. Decyzją [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał J.L. zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku, Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku Nr [...]6 poz.1118 z późn. zm/ rozbiórkę osłony śmietnikowej wykonanej na granicy działki przy ulicy D. z działką położoną przy ulicy D. w Z. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał, że za słuszne uznaje stanowisko zawarte w odwołaniu, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku reguluje miejsce gromadzenia odpadów stałych, nie zaś ustawienia pojemników na śmieci. Zatem w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów organ stwierdził, że usytuowana na granicy pomiędzy działkami nr osłona śmietnikowa narusza powszechnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Usytuowanie przedmiotowej osłony na granicy z działką sąsiednią jest niezgodne z § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Zgodnie z tym przepisem w zabudowie jednorodzinnej odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe oraz zadaszone osłony i pomieszczenia na pojemniki powinna wynosić do 2 m od granicy działki. Jedynie w przypadku gdy takie urządzenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej, bądź są usytuowane przy linii rozgraniczającej od strony ulicy mogą powstać na granicy działek. Miejsce na pojemniki na śmieci i kontenery w formie płyty betonowej na gruncie E. D. oddalone jest od działki J.L. 4 m a zatem przedmiotowa osłona znajdująca się na granicy obu działek nie jest oddalona od granicy w odległości 2 m ani też nie styka się z podobnym urządzeniem na działce sąsiedniej i narusza wyżej cytowane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie organu przedmiotowa osłona powstała w warunkach samowoli budowlanej a to obliguje organ do oceny czy te roboty wykonane zostały zgodnie z przepisami. W sytuacji danej sprawy w ocenie organu nie jest możliwe doprowadzenie omawianego obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych co spowodowało wydanie decyzji przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W zaskarżonej decyzji kasacyjnej Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.L. Zaskarżonej decyzji zarzucił - naruszenie art. 51 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż nie jest możliwe doprowadzenie spornego obiektu to jest miejsca na pojemniki i kontenery na odpady stałe do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych, - naruszenie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 prawa budowlanego poprzez przyjęcie że przedmiotowy obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b prawa budowlanego, - naruszenie art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności skarżący podniósł, iż organ nie wyjaśnił i nie znajduje to odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji tak jak tego wymagają przepisy art. 7, 80 i 107 § 3 kpa na jakiej podstawie wywodzi brak możliwości przywrócenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem organ nie podając szczegółowego uzasadnienia takiego stanowiska uznał jedynie, iż nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W tej mierze organ nie poczynił żadnych ustaleń. Jednocześnie organ wskazał, że przedmiotowa osłona pełni raczej funkcję kojca dla psa i powinien być zaliczony jako obiekt małej architektury a to zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego nie wymaga zgłoszenia a nadto przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie określają odległości od granicy obiektów małej architektury np. kojca dla psa. Nadto obiekt nie posiada zadaszenia i z ogrodzeniem stanowi jednolitą całość. Nadto nie prawdziwe jest twierdzenie, iż obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej, bo jeśli uznać że jest to obiekt małej architektury to w ogóle nie wymagane jest zgłoszenie, a jeśli ogrodzenie, to skarżący dopełnił obowiązku zgłoszenia i organ nie wniósł sprzeciwu. Zdaniem skarżącego celem odpowiedniej kwalifikacji przedmiotowego obiektu jest ocena jego funkcji oraz sposobu jego wykorzystywania. Przedmiotowy obiekt nie jest wykorzystywany jedynie jako miejsce na pojemniki do przechowywania odpadów stałych, jest to także integralna część ogrodzenia a nadto kojec dla psa. Same pojemniki stoją w odległości 4 m od granicy działki. Dopiero wyjaśnienie tych celów pozwoli na prawidłową ocenę stanu faktycznego i zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie. Organ nie wyjaśnił czy jeżeli obiekt nie wybudowano w warunkach samowoli budowlanej to czy nie ma możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Uzasadnienie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa spełnia wiele funkcji, lecz najważniejszymi są: - wskazanie na jakiej podstawie decyzja została podjęta, - możliwość kontroli poprawności decyzji, W piśmiennictwie tę drugą funkcję rozwija się poprzez : - danie rękojmi, że organ starannie zastanowił się nad swym rozstrzygnięciem, - umożliwienie organowi wyższej instancji i sądowi zorientowanie się czy przesłanki, na których oparł się organ są słuszne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wszystkie te elementy uzasadnienia winny korespondować z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, co oznacza, że organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający sądowi na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W szczególności Sąd ma na uwadze, iż organ l instancji ustalił stan faktyczny na podstawie dowodu z oględzin w dniu 12 września 2007 roku. Z protokołu wynika, iż "J.L. wykonał na podstawie zgłoszenia z 2000 roku roboty budowlane polegające na wykonaniu ogrodzenia od strony ulicy składającego się ze słupków i cokołu z cegły klinkierowej z przęsłami stalowymi a w narożniku działki przy granicy z nieruchomością nr [...] wymurowana została osłona na pojemniki na odpady stałe." Do akt dołączone zostało zdjęcie - k 8 akt administracyjnych. Ze zgłoszenia z 23 sierpnia 2000 roku wynika, że J.L. zgłasza wymianę ogrodzenia wraz z osłoną na pojemniki metalowe na śmieci. Mimo, że organ l instancji nie przeprowadził oględzin od strony nieruchomości skarżącego i nie ustalił jak wygląda sporny obiekt to w swojej decyzji przyjął, iż wybudował on : 1. ogrodzenie, 2. osłonę na pojemniki na śmieci, 3. kojec dla psa -jednocześnie. W żaden sposób na podstawie jednego dowodu - oględzin od strony E. D. właściciela sąsiedniej nieruchomości - innych dowodów organ nie przeprowadził - nie wynika : 1. czy osłona na pojemniki na śmieci stanowi jednocześnie element przęsła ogrodzenia i czy posadowiona jest na tej samej podmurówce klinkierowej łącznie z tym ogrodzeniem ? 2. czy od strony skarżącego oprócz osłony w ogrodzeniu są także inne ściany osłaniające miejsce na pojemniki na odpady oraz miejsce dojazdu dla samochodów śmieciarek wywożących te odpady ? 3. czy miejsce na pojemniki posiada utwardzone podłoże do ich ustawiania ? 4. w jaki sposób zostało wybudowane i zagospodarowane to miejsce jako kojec dla psa ? 5. w jakiej odległości od granicy działki stoją pojemniki na śmieci skarżącego ? Wyjaśnienie i ustalenie tych wszystkich okoliczności w niniejszej sprawie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia w sprawie. Należy przyznać rację skarżącemu gdy pisze w skardze, że skoro sporna "osłona" pełni potrójną rolę - ogrodzenia, osłony na pojemniki i kojca dla psa, rolą organów było zastosowanie dla każdej z tych funkcji przepisów prawa budowlanego i ustaw szczególnych - tak aby łącznie wyczerpywały niezbędne przesłanki dla każdej z nich. Aby zatem rozstrzygnąć, czy zgodnie z prawem wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę osłony śmietnikowej należy zbadać w jakim zakresie zostały naruszone przepisy dotyczące każdej z tej funkcji. Ad. 1 Zgodnie z wyżej cytowaną ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane -art. 29 ust. 1 pkt 7 - budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia o ile jest ono od strony drogi, ulicy, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. W przedmiotowej sprawie skarżący J.L. dopełnił czynności zgłoszenia w dniu 23 sierpnia 2000 roku budowy ogrodzenia a organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu. Ogrodzenie bowiem budowane było od ulicy D. a także od strony działki 415, której właścicielem jest E. D. W przedłożonych akt administracyjnych nie wynika jaka jest jego wysokość, ale już sama okoliczność położenia od strony ulicy zobowiązywała J.L. do zgłoszenia i tego dotrzymał. Stąd też można by było uznać, iż ogrodzenie zostało wybudowane zgodnie z ustawą prawo budowlane o ile sporne przęsło posadowione jest na tym samym cokole co pozostałe przęsła ogrodzenia. Ad. 2 Czy przedmiotowe ogrodzenie pełni także rolę osłony śmietnikowej na miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych i czy zostało ono wybudowane w odpowiedniej odległości od granicy działki nr 415 organ II instancji powołał się na § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U Nr 75 póz. 690/. Zgodnie z tym przepisem odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3 w zabudowie jednorodzinnej z jaką mamy do czynienia w tej sprawie winna wynosić od granicy działki 2 m, a jeżeli te pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na sąsiedniej działce to mogą być usytuowane na granicy działek bez zachowania odległości. Przedmiotem rozważań organu nie była treść § 22 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. A ten stanowi, że miejscem na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych są: 1/ zadaszone osłony lub pomieszczenia ze ścianami pełnymi lub ażurowymi, 2/ wyodrębnione pomieszczenia w budynku, mające posadzkę powyżej poziomu nawierzchni dojazdu środka transportowego odbierającego odpady lecz nie wyżej niż 0,15 m w tym także dolne komory zsypu z bezpośrednim wyjściem na zewnątrz, zaopatrzonym w daszek o wysięgu co najmniej 1 m i przedłużony na boki po co najmniej 0,8 m mające ściany i podłogi zmywalne, punkt czerpania wody, kratkę ściekową, wentylację grawitacyjną oraz sztuczne oświetlenie, 3/ utwardzone place do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi nie wynika jak wygląda miejsce na pojemniki na odpady od strony działki skarżącego. Z protokołu oględzin /karta 5 akt administracyjnych/ wynika jedynie, że w narożniku działki przy granicy wymurowano osłonę na pojemniki, które nie wiadomo w jakiej odległości stoją od granicy. Z tak ustalonego stanu faktycznego nie można wywieść, iż jest to obiekt małej architektury - służący do utrzymania czystości w rozumieniu art. 3 pkt 4c prawa budowlanego jako miejsce na pojemniki w świetle wyżej cytowanego § 22 - w szczególności czy stoją one na utwardzonym placu czy jest to miejsce ograniczone ścianami. Z załączonego do akt zdjęcia wynika jedynie, iż miejsce to nie jest zadaszone. W tej mierze wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 1998 roku, sygn. akt IV SA 931/96 "iż wykonanie posadzki w narożniku działki nie spełnia wymogów obiektu małej architektury służącego do utrzymania czystości." Teza ta podkreśla jak ważne jest właściwe ustalenie stanu faktycznego dla klasyfikacji obiektu, tym bardziej, iż prawo budowlane nie zawiera wyraźnie ostrej definicji "obiektu małej architektury". Uwypuklona została jedynie wspólna cecha tej kategorii obiektów budowlanych -odnosi się ona jedynie do ich gabarytów poprzez pojęcie - niewielkie obiekty i ich przykładowe wyliczenie. Ad. 3 Podobnie ma się sytuacja z kojcem dla psa. Z akt administracyjnych w żaden sposób nie wynika w jaki sposób został wybudowany kojec dla psa. Po raz pierwszy organ l instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wspomina o kojcu dla psa zaliczając go do obiektów małej architektury. Zauważyć należy, iż w zgłoszeniu J.L. nie wymieniał kojca dla psa, a w protokole z oględzin z dnia 12 września 2007 roku pracownik organu nadzoru budowlanego także nie opisuje tej funkcji jaką zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji pełni zabudowane przęsło ogrodzenia. Aby można było ocenić czy przedmiotowa część ogrodzenia stanowi także kojec dla psa i czy można go zaliczyć do obiektów małej architektury organy powinny poczynić stosowne ustalenia których, brak w niniejszej sprawie. Tak przeprowadzone postępowanie administracyjne narusza przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik spraw. Od ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych zależeć będzie także ocena czy niezbędne i możliwe będzie doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem i na jakiej podstawie prawnej. Te zatem okoliczności stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr [...]3 póz. 1270/