II SA/Go 382/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. Fundacja [...], na podstawie art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa), zwróciła się do Starosty Powiatu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla rozpoznania warunków geologiczno – inżynierskich pod projektowane zwałowisko zewnętrzne dla złoża węgla brunatnego [...] na terenie miejscowości [...]. W uzasadnieniu wniosku Fundacja [...] (dalej zwana Fundacją) wskazała, że za dopuszczeniem organizacji do prowadzonego postępowania przemawia interes społeczny, gdyż prace objęte postępowaniem mają na celu dokonania rozpoznania możliwości realizacji inwestycji, która dotyczy większości mieszkańców regionu, tj. inwestycji polegającej na budowie kopalni odkrywkowej węgla brunatnego. Przeciwko realizacji wspomnianej inwestycji mieszkańcy opowiedzieli się w referendum przeprowadzonym w dniu [...] listopada 2009 r. Zdaniem Fundacji charakter prac oraz możliwe konsekwencje postępowania w przedmiotowej sprawie uzasadniają przystąpienie do postępowania organizacji społecznej. Wnioskodawca wskazał, że jest uczestnikiem na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej węgla brunatnego [...] prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Nadto Fundacja wskazała na treść § 8 pkt 3 Statutu, zgodnie z którym realizuje ona swoje cele poprzez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych i innych, w których mogą być naruszone interesy ochrony środowiska naturalnego, prawa konsumentów i inne interesy publiczne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Starosta Powiatu odmówił dopuszczenia Fundacji [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych dla rozpoznania warunków geologiczno – inżynierskich pod projektowane zwałowisko zewnętrzne dla złoża węgla brunatnego [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 31 § 1 pkt 3 kpa. Dalej organ powołał się na przepis art. 80 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz stwierdził, że pełnomocnik Fundacji w swoim wniosku nie wskazał konkretnej osoby będącej stroną w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, w której imieniu występuje Fundacja. Nadto informacja o wniosku i decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologiczno – inżynierskich nie jest wymieniona w art. 21 ust. 2 ustawy z 3 pażdziernika 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DZ.U. z 2013 r. poz. 1235). Od powyższego postanowienia Fundacja [...] (w trakcie postępowania Fundacja zmieniła nazwę z [...] na [...]) wniosła zażalenie. W pierwszej kolejności pełnomocnik wskazał, że skarżone orzeczenie zostało oparte na nieistniejącym przepisie art. 31 § 1 pkt 3 kpa. Dalej skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, jej wniosek nie dotyczył reprezentacji żadnej ze stron postępowania w charakterze pełnomocnika. We wniosku Fundacja wskazała na istnienie przesłanek uprawniających ją do żądania dopuszczenia do toczącego się postępowania, tj. stosowne postanowienia statutu oraz fakt, że za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Skarżąca wskazała, że działa w interesie ogółu społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska, dysponuje pomocą ekspertów oraz posiada doświadczenie w podobnych sprawach. Ponadto skarżąca wskazała na odpowiednie zapisy Statutu Fundacji, które w jej ocenie, uzasadniają dopuszczenie do toczącego się postępowania. Ponadto skarżąca powołała się na przepis art. 80 ust. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, że odmowa zatwierdzenia zatwierdzenia projektu robót geologicznych następuje jeżeli: 1) projektowane roboty geologiczne naruszałyby wymagania ochrony środowiska; 2) projekt robót geologicznych nie odpowiada wymaganiom prawa. W ocenie Fundacji treść przywołanego przepisu przemawia za uwzględnieniem jej wniosku o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w prawie ochrony środowiska obok modelu "klasycznego" funkcjonują również postępowania, w których udział może wziąć każdy zainteresowany, a także postępowania, w których udział mogą brać wyłącznie strony ( udział organizacji społecznych jest wyłączony mocą przepisów szczególnych). Każdy może wziąć udział w postępowaniu z udziałem społeczeństwa, o którym mowa w art. 29 – 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze cele statutowe Fundacji [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił tę Fundację do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej złóż węgla brunatnego [...]. Organ argumentował, że jest to uzasadnione bowiem wynikające z art. 33 ustawy prawo górnicze i geologiczne wyłączenie możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniu koncesyjnym ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy przed udzieleniem koncesji wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że warunkiem wyłączenia udziału organizacji społecznych w postępowaniu koncesyjnym jest to, by w ramach toczącego się wcześniej postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedstawiciele społeczeństwa uczestniczyli w tym postępowaniu. Dalej organ wskazał na przepis art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który daje podstawy do udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu, na prawach strony. Zdaniem Kolegium powyższe uwagi przekonują, że przedstawiciele społeczeństwa zrzeszeni w organizacji społecznej, do której celów statutowych należy ochrona środowiska, mają możliwość działania na rzecz tych wartości na etapie poprzedzającym postępowanie koncesyjne. Z udziałem społeczeństwa może się toczyć postępowanie prowadzące do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ta zaś decyzja jest dołanczana do wniosku o udzieleni koncesji (art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...)). Organ wskazał na przepis art. 80 ust. 3 Prawo górnicze i geologiczne. W ocenie Kolegium nadinterpretacją jest wywodzenie, że płynące z treści art. 31 § 1 pkt 2 kpa uprawnienie odnosi się do postępowania administracyjnego także spoza katalogu wymienionego w u.u.i.ś. Zdaniem organu taki sposób rozumowania doprowadziłby do wniosku, że regulacja ustawowa jest niepotrzebna, bowiem i tak we wszystkich przypadkach obowiązuje przepis art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Od powyższego postanowienia Fundacja [...] wniosła skargę wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego postanowienia Starosty. W uzasadnieniu skarżąca przywołała argumentację zawartą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga była zasadna. Istota problemu w analizowanej sprawie administracyjnej sprowadzała się do ustalenia, czy wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2013 r. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla rozpoznania warunków geologiczno – inżynierskich pod projektowane zwałowisko zewnętrzne dla złoża węgla brunatnego [...] na terenie miejscowości [...], powinien być rozpatrzony na podstawie art. 31 kpa, czy też z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 3 pażdziernika 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu skarżąca, jako organizacja ekologiczna, ma zagwarantowane prawo udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, które to postępowanie poprzedza postępowaniem koncesyjne, dlatego przepis art. 31 kpa w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych nie ma zastosowania. Przede wszystkim należy zauważyć, że nie wszystkie roboty geologiczne wymagają uzyskania koncesji. Postępowanie, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu robót geologicznych w oparciu o przepis art. 80 ustawy Prawo górnicze i geologiczne, nie jest postępowaniem koncesyjnym, a jego zakończenie nie następuje poprzez udzielenie lub odmowę udzielenia koncesji, lecz poprzez zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia projektu (art. 80 ust. 7 ). Przepis art. 80 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi, ze projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w którym skarżąca wnioskowała o dopuszczenie do udziału na prawach strony, toczyło się w oparciu o przepis art. 80 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W związku z powyższym do postępowania, którego przedmiotem jest zatwierdzeniem projektu robót geologicznych nie wymagających koncesji, nie będzie miał zastosowania przepis art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Przypomnieć wypada, że zgodnie ze wskazanym tu przepisem, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Wydanie decyzji zatwierdzającej lub odmawiającej zatwierdzenia projektu robót geologicznych nie jest poprzedzone postępowaniem o wydanie decyzji środowiskowej - w myśl ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Tym samym argumentacja odnosząca się do możliwości udziału skarżącej, jako organizacji ekologicznej, w postępowaniu poprzedzającym rozstrzygnięcie merytoryczne w analizowanej sprawie administracyjnej, nie będzie mogła znależć zastosowania. W tym miejscu, jedynie na marginesie, należy zauważyć, że z woli ustawodawcy odmiennie zostały uregulowane przesłanki udziału organizacji społecznych w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja środowiskowa), aniżeli w pozostałych postępowaniach administracyjnych. Stosownie do treści art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Inaczej zagadnienie to zostało ujęte w kpa. W myśl art. 31 § 1 organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. A zatem w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej wystarczającą przesłanką uczestnictwa przez organizację ekologiczną na prawach strony, jest powołanie się na jej cele statutowe, natomiast udział w oparciu o przepis art. 31 kpa wymaga nadto wykazania, że przemawia za tym interes społeczny. Powyższe prowadzi do wniosku, że zasadnicze znaczenie dla sprawy ma ustalenie w oparciu o jaki przepis prawa należy rozpatrzeć wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do toczącego się postępowania dotyczącego innej osoby (bądź o wszczęcie takiego postępowania). W analizowanej sprawie we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skarżąca powołała się na przepis art. 31 kpa. Stanowisko to podtrzymywała konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego. W tej sytuacji, mając również na uwadze to, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 80 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie jest poprzedzone postępowaniem o wydanie decyzji środowiskowej (w którym to postępowaniu prawo do udziału organizacji ekologicznych ma mocniejsze gwarancje), wniosek strony należało rozpatrzeń w oparciu o przepis art. 31 kpa. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia dostępu organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych (bądź wszczęcia takich postępowań). Przepis art. 31 § 1 kpa gwarantuje organizacjom społecznym udział w postępowaniach administracyjnych dotyczących innych osób, pod warunkiem spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek. Wskazany tu przepis jest przepisem ogólnym, wszelkie odstępstwa, zarówno zapewniające "ułatwiony" dostęp do postępowania (por. przykładowo przytoczony powyżej art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...)), bądź też ograniczające lub wyłączające dostęp do postępowań dotyczących innych osób (por. przykładowo art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) są wyrażnie wyartykułowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Ograniczenia przyznanych ustawowo praw nie można domniemywać, czy też wywodzić poprzez interpretację przepisów innych ustaw. Przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, prowadzonego w oparciu o przepis art. 80 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, brak jest przepisu wyłączającego stosowania art. 31 kpa. Za taki nie może być uznany art. 80 ust. 3 ustawy, który określa krąg stron postępowania, nie dotyczy natomiast kwestii udziału organizacji społecznych. W tym miejscu, stosując ponownie wykładnię systemową, można sięgnąć do przepisów ustawy Prawo budowlane, gdzie w art. 28 ust. 2 ustawodawca określił krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w art. 28 ust. 3 stwierdził wprost, że w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę art. 31 kpa nie stosuje się. Powyższe prowadzi do wniosku, że jedynie wola ustawodawcy wyrażona w konkretnym przepisie ustawy decyduje o tym czy w danym postępowaniu administracyjnym stosowanie przepisu art. 31 kpa ulega wyłączeniu. Mając powyższe na uwadze decyzje organów obydwu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) podlegały uchyleniu. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., w punkcie II sentencji wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, a rozstrzygnięcie w tym zakresie znalazło oparcie w przepisach art. 200 i 205 p.p.s.a.