II SA/Go 383/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz M.K. kwotę 118 zł (sto osiemnaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2008 r. M.S. i J.S. zwrócili się do Burmistrza o wymeldowanie – M.K. , W.K., K.K. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego położonego w [...] (działka nr [...]). Wnioskodawcy do podania dołączyli protokół sporządzony przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym z dnia [...].08.2008 roku (nr [...]) na podstawie tytułu wykonawczego - wyroków zaocznych Sądu Rejonowego z dnia [...].09.2007 r. sygn. akt l C 64/07 oraz z dnia 05.10.2007 r. sygn. akt l C 95/07 dotyczącego dokonania czynności - przymusowego opróżnienia lokalu mieszkalnego nr 2 położonego w [...] na działce nr [...] i wydania go wierzycielowi – M. i J.S.. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Burmistrz, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993, ze zmianami), orzekł o wymeldowaniu M.K., W.K. i K.K. z lokalu mieszkalnego położonego w [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że egzekucja wyroku orzekającego eksmisję z lokalu jest aktem równoznacznym z ustaniem pobytu w tym lokalu w rozumieniu art.6 ust. 1 ww. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ wskazał, iż w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu ustalono następujące fakty : 1. M. i J.S. są właścicielami lokalu mieszkalnego położonego w [...] na działce nr [...], co daje wnioskodawcom legitymację strony zgodnie z art. 28 k.p.a. 2. Z protokołu sporządzonego w dniu [...].08.2008 r. przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym (k. - 8 akt administracyjnych) w sprawie dokonania czynności - przymusowego opróżnienia lokalu mieszkalnego nr 2 położonego w [...] i wydania go wierzycielowi wynika, że lokal wolny wydano wierzycielowi. Dłużnicy – M.K., W.K., K.K. posiadają pomieszczenie, w którym mieszkają położone na działce nr [...] przy ul. [...] natomiast w przedmiotowym lokalu znajduje się gruz wraz z ziemią porośniętą chwastami), pomieszczenia są niezadaszone i brak w nich jakichkolwiek wartościowych przedmiotów. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie wskazuje na to, że M.K., W.K., K.K. opuścili miejsce stałego zameldowania tj. lokal mieszkalny położony w [...], a pomimo tego nie wykonali ustawowego obowiązku wymeldowania się z przedmiotowego lokalu. Mając na uwadze stan prawny i faktyczny ustalony w trakcie postępowania wyjaśniającego organ l instancji stwierdził, iż spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 15 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, umożliwiające wymeldowanie M.K., W.K. i K.K. decyzją administracyjną z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego położonego w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. i M.K. uznając orzeczenie organu l instancji za krzywdzące, bowiem zamieszkiwali oni w budynku przez okres 30 lat, który to budynek uległ spaleniu, a obecnie zamieszkują w pomieszczeniu gospodarczym uznając, że nie opuścili lokalu mieszkalnego dobrowolnie nosząc się z zamiarem jego odbudowy. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U z 2006 r., Nr 139, poz. 994, ze zmianami ), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż biorąc pod uwagę zgromadzone w sprawie dokumenty w ocenie organu II instancji należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w którym organ l instancji powinien: – uzupełnić akta sprawy o wniosek państwa S. o wymeldowanie państwa K. z ich lokalu, gdyż brak jest takiego wniosku oraz pobrać opłatę za wydanie decyzji, – przeprowadzić rozprawę administracyjną wzywając strony do złożenia wyjaśnień w sprawie, gdyż taka czynność nie została przeprowadzona, – ustalić kiedy i w jakich okolicznościach państwo K. opuścili sporny lokal i gdzie zamieszkują, czy została przeprowadzona przez komornika eksmisja państwa K. ze spornego lokalu. Skargę na powyższą decyzję złożyła M.K. podnosząc, że jest ona niezgodna w jej ocenie z prawem, przedstawiając jednocześnie przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a zwłaszcza fakt długiego okresu ich zamieszkiwania w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości, krzywdzące w jej odczuciu są działania organu l instancji, oraz sądów powszechnych (które dokonały zniesienia współwłasności przez przyznanie na rzecz J. i M.S. w całości nieruchomość stanowiącej działkę gruntu nr [...], przy jednoczesnej spłacie należności pieniężnej na rzecz W. i M.K., oraz orzekły eksmisję), podnosząc zwłaszcza brak dobrowolności w opuszczeniu lokalu mieszkalnego, który został spalony. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, wskazując na rozbieżności w stanowiskach prezentowanych przez strony, które to winien organ l instancji wyjaśnić. Uczestnicy postępowania J.S. i M.S. pismem z dnia [...] lipca 2009r. wnieśli o oddalenie skargi uznając decyzję organu l instancji za prawidłową, z uwagi na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dający podstawę do rozstrzygnięcia o wymeldowaniu skarżącej, bez konieczności uzupełniania postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w ocenie Sadu okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269, ze zmianami), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami) - dalej p.p.s.a. Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie lokalu ma charakter trwały oraz jest dobrowolne a nie wynika z bezprawnych działań lub zachowań innych osób. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd zgodnie z którym pobyt stały oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Zamiar stałego pobytu musi być określony na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności. Przede wszystkim należy zauważyć, iż organ II instancji, mimo że uchylając decyzję organu l instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, powołał się na potrzebę znacznego uzupełnienia materiału dowodowego, w istocie uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy i w ten sposób naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Wskazane przez organ odwoławczy zarzuty pod adresem decyzji organu l instancji sprowadzają się do nie dość wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny jego wyników co do tego, czy M.K., W.K. i K.K. dobrowolnie, z własnej woli opuścili miejsce stałego pobytu, co jest niezbędne dla stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki z art. 15 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, oraz uzupełnienia wniosku obecnych właścicieli nieruchomości M. i J.S. o wymeldowanie skarżącej z lokalu. Organ zarzucił także organowi l instancji, iż ten nie ustalił, kiedy i w jakich okolicznościach skarżąca i jej rodzina opuścili sporny lokal i gdzie zamieszkują, a nadto czy przeprowadzona została przez komornika ich eksmisja ze spornego lokalu. W ocenie Sądu powyższe wątpliwości i rozbieżności nie usprawiedliwiają wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Skoro organ II instancji, w przeciwieństwie do organu l instancji, miał wątpliwości co do powyższych okoliczności, to sam powinien był wnikliwie przeanalizować zgromadzony materiał w celu wyjaśnienia spornych kwestii i ewentualnie skorzystać z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Takie działanie organu odwoławczego wręcz nakazuje zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), jak i zasada prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a.). Zarzut niedostatecznej oceny dokonanej przez organ l instancji w stosunku do zgromadzonego w sprawie materiału nie uzasadnia uchylenia przez organ II instancji zaskarżonej decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przypadku braku zgody z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ l instancji, organ odwoławczy mógł przeprowadzić własną pogłębioną analizę tego materiału i dać jej wyraz w uzasadnieniu decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (poprzez uchylenie decyzji organu l instancji i orzeczenie o meritum sprawy albo utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji). Wobec podniesionych wątpliwości organ odwoławczy powinien był także rozważyć możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego - np. poprzez przesłuchanie stron, względnie innych świadków, oraz zwrócenie się z pismem do właściwego komornika, czy przeprowadzona została eksmisja ze spornego lokalu. Podkreślenia wymaga, iż odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu l instancji (por. B. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 138 Nb5). Wobec tego administracyjny organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozstrzygnąć (merytorycznie) sprawę (art. 138 § 1 k.p.a.), a jego kompetencje kasacyjne są ograniczone tylko do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). Żadne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w l instancji, inne niż określone w art. 138 § 2 k.p.a., nie stanowią podstawy do wydania tego rodzaju decyzji kasacyjnej. Takie rozstrzygnięcie procesowe jest wyjątkiem, stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy - orzeczenia co do jej istoty (por. B. Adamiak, jw., Art. 138 Nb 8, str. 613). Ze względu na powyższe należy podkreślić, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ II instancji miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego i nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Wyjaśnienie podniesionych przez organ II instancji wątpliwości dotyczących stanu faktycznego nie powinno było prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz ewentualnie do zastosowania instrumentów z art. 136 k.p.a. w ramach postępowania odwoławczego. W tym stanie stwierdzić należy, iż nastąpiło naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, to jest art. 136 i art. 138 k.p.a. oraz art. 7 i art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organ odwoławczy zamiast rozpoznać merytorycznie sprawę (po ewentualnym uprzednim uzupełnieniu postępowania dowodowego) skasował decyzję organu l instancji i przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzone uchybienia wywołały ten skutek, że konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, iż organ II instancji błędnie powołał się w uzasadnieniu decyzji o konieczności uzupełnienia postępowania o wniosek państwa Słupek o wymeldowanie, bowiem wniosek taki znajduje się już w aktach sprawy administracyjnej ( k. 10 akt). W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ II instancji, mając na uwadze powyżej sformułowane wnioski, powinien przeprowadzić analizę i ocenę zgromadzonego w sprawie materiału, a w razie wątpliwości przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, tak by jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w sprawie zaszły przesłanki wymeldowania określone w art. 15 ust. 2 wymienionej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i merytorycznie orzec co do istoty sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, oraz co do wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.