II SA/Go 385/14

Dnia 30 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2014 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ośrodka Transportu Leśnego na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rodzaju pojazdu w dowodzie rejestracyjnym p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Ośrodek Transportu Leśnego zwrócił się do Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta o sprostowanie błędnego zapisu rodzaju pojazdu w dowodach rejestracyjnych kilku pojazdów, m.in. pojazdu [...], oznaczonego numerem identyfikacyjnym [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Zmiana miała polegać na zastąpieniu widniejącego w dowodzie rejestracyjnym pojazdu wpisu "ciągnik samochodowy" wpisem "samochód ciężarowy". Dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta wezwał wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do uzupełnienia powyższego wniosku poprzez dołączenie do niego dokumentu potwierdzającego, że dokonane zmiany konstrukcyjne zmieniające rodzaj pojazdu z ciągnika samochodowego na samochód ciężarowy wykonane zostały przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w tym zakresie oraz zaświadczenie o pozytywnym wyniku badania technicznego potwierdzające, że dokonane zmiany są zgodne z przepisami określającymi warunki techniczne pojazdów. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2014 r. wnioskodawca oświadczył, iż powodem złożenia powyższego wniosku nie było wykonanie przebudowy pojazdu, ale przyjęcie przez organ i diagnostów błędnej kwalifikacji rodzaju pojazdu deklarowanego przez firmę zabudowującą podwozia pojazdu. Błąd ten powstał zdaniem strony przy pierwszej rejestracji pojazdu i był powielany przez diagnostów przy kolejnych okresowych przeglądach technicznych. Do odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca załączył wyjaśnienia uzupełniające rzeczoznawcy samochodowego na temat charakteru i konstrukcji przedmiotowego pojazdu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy, przedstawił wnioskodawcy przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie oraz pogląd organu w zakresie wykładni tych przepisów, a także wyjaśnił, dlaczego zawartą w dowodzie rejestracyjnym pojazdu adnotację o jego kwalifikacji uważa za ustaloną prawidłowo. Dodatkowo organ pouczył stronę, iż zgodnie z art. 52 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) na działanie organu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, z zachowaniem wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. warunku uprzedniego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2014 r. Ośrodek Transportu Leśnego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronne rozważenie i ocenę. Wniósł o orzeczenie, iż pojazdy skarżącego o wskazanych numerach rejestracyjnych, w tym pojazd [...], nr rej. [...], są pojazdami ciężarowymi. Zdaniem strony organ niesłusznie uznał przedmiotowy pojazd za ciągnik siodłowy. Został on bowiem zakupiony jako samochód ciężarowy i tylko w czasie rejestracji oraz w karcie pojazdu został on omyłkowo określony jako ciągnik siodłowy. Strona nie dokonywała zaś w konstrukcji pojazdu zmian uzasadniających wezwanie o przedłożenie dokumentacji wymienionej w § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność zarzutów strony. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. strona skarżąca wyjaśniła, iż w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2014 r. o zmianę zapisu w dowodzie rejestracyjnym, pismem z dnia [...] marca 2014 r. organ odmówił dokonania tej czynności, następnie wnioskodawca pismem z dnia [...] marca 2014 r. ponownie wniósł o rozpatrzenie tego wniosku, traktując to pismo jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone w terminie 14 dni od daty doręczenia wspomnianego pisma. Pismo to nie zawierało pouczenia o treści art. 52 p.p.s.a. Wezwania tego organ nie uwzględnił. Ośrodek Transportu Leśnego uznając, iż pismo z dnia [...] marca 2014 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. W konsekwencji zdaniem strony skarżącej zostały spełnione warunki dopuszczalności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić, jednakże z przyczyn innych aniżeli podniesione w odpowiedzi na skargę. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 186, poz. 1322 ze zm.) zostały m.in. uregulowane zasady i warunki zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym. Stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, w przypadku zawiadomienia o zmianie stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym, wynikającej z wprowadzenia w pojeździe zarejestrowanym zmian konstrukcyjnych zmieniających rodzaj pojazdu, do zawiadomienia dołącza się: a) dokument potwierdzający, że dokonane zmiany konstrukcyjne zmieniające rodzaj pojazdu wykonane zostały przez przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 66 ust. 4 pkt 6 lit. b ustawy, b) zaświadczenie o pozytywnym wyniku badania technicznego potwierdzające, że dokonane zmiany są zgodne z przepisami określającymi warunki techniczne pojazdów. Przepisy § 2-5 stosuje się przy tym odpowiednio. W myśl § 14 ust. 2 w przypadku zawiadomienia o zmianie innych danych pojazdu zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym zaistniałej w wyniku wprowadzenia zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów, pojazd, zgodnie z ustawą, podlega badaniu technicznemu. Zaświadczenie o pozytywnym wyniku tego badania potwierdzające, że dokonane zmiany są zgodne z przepisami określającymi warunki techniczne pojazdów, jest podstawą do wydania dowodu rejestracyjnego z nowymi danymi pojazdu. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że w przypadku zawiadomienia o zmianie stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym, wynikającej z wprowadzenia w pojeździe zarejestrowanym zmian konstrukcyjnych zmieniających rodzaj pojazdu, złożenie wymaganych dokumentów skutkuje czynnością materialno-techniczną organu w postaci wydania dowodu rejestracyjnego z nowymi danymi pojazdu. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji dopuszcza się w określonych sprawach, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (m.in. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego, wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 850/06 – dot. odmowy wydania zezwolenia zagranicznego, wyrok NSA z 10 października 2007 r., II SA 1719/03 – dot. odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów, wyrok NSA, I OSK 509/06, wyrok NSA, II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego, postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r., III SA/Gd 262/07 dot. odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego, postanowienie WSA w Gliwicach z 31 marca 2008 r., III SA/GL 1374/07, wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2007 r., I SA/Kr 1210/05). Taki kierunek orzecznictwa znajduje również oparcie w doktrynie. Wprawdzie konstrukcja domniemania załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji administracyjnej jest dyskusyjna, to jednak ciągle aktualny i przekonywujący jest pogląd, że "powyższe domniemanie ma sens wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 611). Zdaniem B. Adamiak, w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Forma "aktów i czynności" – przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń, str. 7-21; por. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 8, str. 465-466). Uwzględnienie powyższych rozważań w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy prowadzi do konkluzji, że stwierdzenie przez właściwy organ przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku o zmianę danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym powinno skutkować rozstrzygnięciem w postaci odmownej decyzji administracyjnej (podobnie w odniesieniu do odmowy wydania zalegalizowanych tablic rejestracyjnych oraz wtórnika tablic rejestracyjnych wypowiedział się NSA w wyrokach z 23 kwietnia 2009 r., I OSK 616/08, LEX nr 557156 oraz z 26 maja 2009 r., I OSK 760/08, LEX nr 574435). Elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, zostały określone w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Są to: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego. Aby dane pismo organu administracji publicznej mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna (tzn. władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygając sprawę administracyjną, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa), musi ono zawierać minimum elementów decyzji administracyjnej, na które składają się cztery składniki: oznaczenie organu, oznaczenie adresata decyzji czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 458 oraz wskazane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Pismo zawierające powyższe składniki, a nie zawierające pozostałych wymaganych elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., uznawane jest za akt wadliwy, ale spełniający podstawowe wymogi decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie – jako kluczowy element decyzji oraz rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego – powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny, jednoznaczny i zrozumiały dla stron bez uzasadnienia (które nie zawsze musi być składnikiem decyzji). Decyzja nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna ten obowiązek lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Rozstrzygnięcie powinno być wyrażone wprost w osnowie decyzji administracyjnej, nie można go domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści, narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera..., s. 447 oraz powołane tam orzecznictwo sądowe). Tymczasem zaskarżone pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2014 roku nr [...] nie zawiera rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Argumentacja organu zawarta w treści tego pisma jest na tyle rozmyta, a jego forma na tyle nieprzejrzysta, że wprawdzie z kontekstu pisma można się zorientować, że Prezydent Miasta uważa za prawidłowe dane wpisane do dowodu rejestracyjnego wskazanego na wstępie pojazdu w chwili jego rejestracji, ale nie sposób wskazać w tym piśmie elementu stanowiącego rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., spełniającego opisane wyżej wymogi. Tym samym pisma tego nie można zakwalifikować za decyzję administracyjną rozstrzygającą wniosek strony o zmianę danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. W konsekwencji uznać należy, że niniejsza sprawa, do chwili przesłania do Sądu akt administracyjnych, nie została rozstrzygnięta w sposób prawem przewidziany. Innymi słowy zaskarżone pismo Prezydenta Miasta nie stanowi aktu wpływającego w sposób wiążący na sferę uprawnień i obowiązków strony, pomimo że zawarto w nim pouczenie (jak z wcześniejszych rozważań wynika – błędne) wskazujące, że stanowi ono akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmowa uwzględnienia wniosku strony powinna bowiem nastąpić w formie aktu bardziej sformalizowanego, a mianowicie decyzji administracyjnej. W świetle powyższego skargę na pismo Prezydenta Miasta jako niedopuszczalną należy odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skarga podlega odrzuceniu, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych aniżeli wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. Prezydent Miasta, o ile w świetle obowiązujących przepisów prawa uważa wniosek Ośrodka Transportu Leśnego o zmianę danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu za niezasadny, powinien wydać w tym przedmiocie decyzję administracyjną, od której stronie będzie przysługiwało odwołanie do organu wyższej instancji, natomiast w razie nieuzasadnionej zwłoki organu stronie w opisanym wyżej zakresie przysługuje środek prawny w postaci skargi na bezczynność, ewentualnie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.