II SA/Go 386/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] Burmistrz S. ustalił dla Przedsiębiorstwa P. z siedzibą w J. warunki zabudowy dla lokalizacji inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku hali magazynowo-produkcyjnej wyrobów ceramicznych na zakład produkcji biopaliwa oraz lokalizacji zbiorników na działce nr 300 w obrąbie wsi J. gm. S. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły E. G. oraz H. K., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego wyrażonego w art. 61 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego wyrażonego w art. 75 § 1 kpa poprzez pominięcie, bez uzasadnienia, pisma odwołujących się z dnia 7 listopada 2005r., w którym przedstawiono zagrożenia jakie związane są z planowaną inwestycją, a ponadto art. 7 i 77 kpa. Jednocześnie skarżące złożyły wniosek o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że uchybienie terminu powstało wskutek świadomego i wrogiego działania W.C. - pełnomocnika odwołujących, który zataił przed nimi fakt odbioru skarżonej decyzji Burmistrza S. z dnia 29 listopada 2005r. Ponadto wskazały działania pełnomocnika, które ich zdaniem wymierzone były przeciwko nim i miały na celu pozbawienie możliwości wnoszenia środków prawnych przeciwko działaniom Spółki jawnej P. w przedmiocie budowy małej rafinerii. Skarżące podniosły, że udzielone W.C. pełnomocnictwo wypowiedziały mu w dniu 12 grudnia 2005r., a mimo to złożył on w dniu 30 grudnia 2005r. w imieniu E. W. i H. K. oświadczenie, że wycofują protest przeciwko inwestycji prowadzonej przez w/w Spółkę. Następnie odwołujące podały, że otrzymały od Burmistrza S. pismo, którym organ poinformował je, że wszczął postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy [...], w związku z czym wystosowały do organu pismo, w którym wnioskowały o oddalenie wniosku Spółki o zmianę tej decyzji uzasadniając go tym, że decyzja z dnia 29 listopada 2005r. nie stała się ostateczna, bowiem nigdy nie została im doręczona. W odpowiedzi Burmistrz poinformował odwołujące, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona W.C. działającemu jako pełnomocnik. Pismo Burmistrza doręczono odwołującym w dniu 20 marca 2006r. i w ich ocenie dopiero od tego dnia rozpoczął bieg 7-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto odwołujące wskazały, że przekazanie dokumentów zgromadzonych przez W.C. w sprawie, o co wnioskowały, nastąpiło dopiero w dniu 22 marca 2006r. W związku z tym, że wśród tych dokumentów znajdowała się decyzja Burmistrza z dnia 29 listopada 2005r., dopiero w dniu 22 marca 2006r. mogły one zapoznać się z jej treścią, Po rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wydało [...] postanowienie nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania, które to postanowienie stało się przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, powołując się na art. 129 § 2 kpa podało, że odwołanie należy wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W związku z tym, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi odwołujących w dniu 1 grudnia 2005r., odwołanie od tej decyzji strona winna była wnieść najpóźniej w dniu 15 grudnia 2005r. Natomiast strona wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia dopiero w dniu 24 marca 2005r., a więc ze znacznym uchybieniem ustawowego terminu. Dalej, w związku z tym, że termin do wniesienia odwołania nie został przywrócony, Kolegium nie miało możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, co skutkowało koniecznością stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Od powyższego orzeczenia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła H. K.. Postanowieniu zarzuciła: - naruszenie prawa procesowego poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez przeprowadzenia analizy stanu faktycznego, zwłaszcza oceny czynu zabronionego (świadomego działania) popełnionego przez W.C., który zataił fakt odebrania decyzji Burmistrza S. [...], a nadto składał po dacie odbioru tej decyzji oświadczenia na niekorzyść skarżącej. Według skarżącej organ błędnie rozstrzygnął sprawę wskutek naruszenia przepisów art. 7, 8, 11, 6, 80 i 77 § 1 kpa oraz naruszenia reguły demokratycznego Państwa prawnego wynikającej z art. 2 i 7 Konstytucji RP; - naruszenie prawa procesowego w wyniku niedopuszczalnego stosowania przez SKO formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, tj. w oparciu o założone przez siebie kryteria co do uprawdopodobnienia braku winy skarżącej jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania od ww. decyzji Burmistrza S., odrzucając w tym zakresie dowody przedstawione przez skarżącą, co stanowi naruszenie ww. zasad kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 Konstytucji RP; - naruszenie prawa materialnego wyrażonego w art. 58 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że ustanie przyczyny uchybienia terminu nastąpiło z dniem powiadomienia skarżącej przez Burmistrza S. o złożeniu przez Przedsiębiorstwo P. wniosku o zmianę decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, a nie z dniem, w którym skarżąca faktycznie dowiedziała się o treści tej decyzji z pisma Burmistrza S., tj. z dniem 20 marca 2006r. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zgodnie z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy ze skargi H. K. na postanowienie SKO w Z. [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Wyrokiem z dnia [...] Sąd Wojewódzki uchylił postanowienie SKO [...]; wyrok ten stał się prawomocny z dniem 9 maja 2008r., tj. z dniem, w którym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargą kasacyjną wniesioną przez organ odwoławczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2006r. W dniu 3 lipca 2008r. Sąd Wojewódzki wydał postanowienie o podjęciu postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi, zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem należało uznać, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano już w uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 listopada 2006 r. o zawieszeniu postępowania sądowego, w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić zależność jaka zachodzi pomiędzy postanowieniem stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania a postanowieniem rozstrzygającym wniosek o jego przywrócenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazało, że wcześniejszym odrębnym postanowieniem odmówiono stronie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że w takiej sytuacji należało w świetle art. 134 kpa wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przekroczenie terminu do wniesienia odwołania, który jest terminem prekluzyjnym, powoduje, że decyzja organu l instancji staje się ostateczna, a wniesione odwołanie jest bezskuteczne. Zaznaczyć jednak trzeba, że w razie złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, właściwy organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozpoznać ten wniosek. W przypadku, gdy organ odwoławczy przywróci termin - rozpoznaje sprawę merytorycznie i wydaje stosowne rozstrzygnięcie, natomiast gdy uzna, że nie ma przesłanek do przywrócenia terminu - wydaje postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony przewidzianego w art. 59 § 1 kpa. Przywrócenie terminu wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu, (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kpa - Komentarz tom II, Wyd. Zakamycze 2005, str. 231; wyrok NSA w Warszawie z 27.05.1998r. sygn. l SA 1944/97; wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2005r. sygn. l SA/Wa 149/04; wyrok WSA w Warszawie z 14.02.2007r. sygn. IV SA/Wa 2405/06; wyrok NSA w Szczecinie z 14.01.1999r. sygn. SA/Sz 306/98). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu l instancji wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia. Organ uznając, że nie zachodzą okoliczności pozwalające na uwzględnienie wniosku wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i w tym samym dniu wydał drugie, odrębne postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego, że przepisy wprost nie regulują tej kwestii, to należy w tym miejscu odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. II OSK 50/05 (Lex nr 220815), w którym wyrażono pogląd, że wskazanym jest w przypadku odmownego załatwienia prośby strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zawarcie takiego rozstrzygnięcia w jednym postanowieniu, z równoczesnym stwierdzeniem wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego taki tok postępowania odpowiadałby poszanowaniu reguł kultury administrowania, ogólnych zasad postępowania, w tym gwarantowałby ochronę procesowego interesu strony wynikającą z zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa). Ewentualnie organ odwoławczy powinien się wstrzymać z wydaniem orzeczenia na podstawie art. 134 kpa - na wypadek zaskarżenia postanowienia odmawiającego przywrócenie terminu do wniesienia odwołania - do czasu prawomocnego załatwienia przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie. W świetle powyższych uwag za niewłaściwe należało więc uznać zawarcie omawianych rozstrzygnięć w odrębnych postanowieniach, co w efekcie utrudnia ich kontrolą legalności. Wykazana powyżej zależność przedmiotowych postanowień determinowała związek postępowań sądowoadministracyjnych toczących się w obu sprawach, co znalazło wyraz w postanowieniu Sądu z dnia 23 listopada 2006 r. o zawieszeniu postępowania. Na marginesie trzeba dodać, że na potrzebę zawieszenie postępowania w takiej sytuacji zwrócił uwagę Naczelny Sad Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 50/05. Po podjęciu postępowania Sąd uwzględnił to, że wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008 r. prawomocny stał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylający postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Wyeliminowanie z obrotu tego postanowienia sprawiło, że odpadła podstawa wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sama jednak ta okoliczność nie mogła być decydująca dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro Sąd rozpatrując skargę musi brać pod uwagę stan istniejący w chwili wydania kontrolowanego orzeczenia. Jedynym odstępstwem od tej zasady jest uchylenie orzeczenia ze względu na podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego powstałe później, ale oczywiście przed momentem wyrokowania przez Sąd (por. Komentarz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Lexis Nexis, Wyd. 2, str. 525). W niniejszej jednak sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa przewidujący uchylenie decyzji lub postanowienia w razie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z regulacji art. 126 kpa postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (art. 59 § 2 kpa), a także postanowienie o niedopuszczalności odwołania, czy uchybieniu terminu do jego wniesienia (art. 134 kpa) nie mogą być wzruszone w trybach nadzwyczajnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks postępowania administracyjnego. Wydawnictwo C. H. Beck, wyd. 9, str. 612; Komentarz. Kodeks postępowania administracyjnego pod red. A. Mudreckiego. ODDK Gdańsk 2008, str. 302 i 340; P. Przybysz, Komentarz. Kodeks postępowania administracyjnego. Lexis Nexis, Warszawa 2007, str. 272, 291; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi. Lexis Nexis, Warszawa 2006, str. 176). Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie, identycznie jak przy podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zachodzi bezpośredni związek pomiędzy postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu a pochodnym postanowieniem stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uchylenie przez Sąd tego pierwszego postanowienia sprawia, że tym samym przestała istnieć przesłanka, która była konieczna do wydania postanowienia na podstawie art. 134 kpa. Mimo takiego stanu rzeczy nie jest jednak możliwe - z przyczyn omówionych wyżej - uchylenie zaskarżonego postanowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Równocześnie nie jest też do zaakceptowania takie rozwiązanie, które pozostawiłoby przedmiotowe postanowienie w obrocie prawnym. Pamiętać bowiem należy, że postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania wywołuje skutek prawny w postaci ustania postępowania odwoławczego. Tymczasem wskutek wydanego przez Sąd wyroku, powstał po stronie organu administracji obowiązek ponownego rozpoznania wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ewentualne pozytywne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wyłącza możliwość stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W rezultacie mogłoby dojść do naruszenia prawa polegającego na tym, że co do jednego odwołania i złożonego wraz z nim wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia - odnosić się będą dwa różne orzeczenia, wywołujące w dodatku różne skutki procesowe co do wszczętego postępowania odwoławczego. Powyższa sytuacja nie zaistniałaby gdyby, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, organ przyjął inny tok działania tj. rozstrzygnął o obu kwestiach w jednym postanowieniu, bądź wstrzymał się z wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 kpa do czasu uprawomocnienia się postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem wydanie przez organ w postępowaniu odwoławczym tego samego dnia dwóch oddzielnych postanowień ostatecznych o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania rzutowało z kolei na powstałą zależność spraw sądowoadministracyjnych toczących się wskutek dwóch odrębnych skarg na przedmiotowe postanowienia. Skoro prawomocne uchylenie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania nie wywiera bezpośredniego skutku w postaci pozbawienia mocy obowiązującej wydanego w jego następstwie postanowienia stwierdzającego uchybienie tego terminu, ani też nie jest możliwe uruchomienie trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, to okoliczność ta musi być uwzględniona przez Sąd w ramach kontroli legalności postanowienia pochodnego wydanego na podstawie art. 134 kpa. Z tych wszystkich względów należało dojść do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego, w szczególności z naruszeniem istoty regulacji zawartej w art. 134 kpa, a także wyrażonej w art. 6 i 7 kpa zasady praworządności, w treści której niewątpliwie mieści się prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.