II SA/Go 386/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r., Nr XII/88/25 w sprawie określenia Planu rozwoju sieci dróg powiatowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Powiatu [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] kwietnia 2025 r. Rada Powiatu [...], powołując się na art. 12 pkt 1, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 107, dalej jako u.s.p.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2024 r. poz. 320, dalej jako u.d.p.) podjęła uchwałę Nr XII/88/25 w sprawie określenia Planu rozwoju sieci dróg powiatowych. W §1 podano, że ustala się Plan rozwoju dróg powiatowych określony w załączniku do uchwały, a w § 2, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu [...]. Natomiast zgodnie z § 3 uchwały uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 20 pkt 1 w zw. z art. 35 u.d.p. oraz art. 13 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm., dalej jako u.o.a.n.). W świetle w/w przepisów zdaniem Wojewody Rada Powiatu nie była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż wyłączną kompetencję w zakresie sporządzania projektów planów dróg publicznych i ich budowy posiada jej zarządca, a na gruncie okoliczności niniejszej sprawy jest nim zarząd powiatu. Dodatkowo skarżący wskazał na brak podstaw do opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] jako aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ w pełni podzielił stanowisko skarżącego i jego ocenę prawną. Dodał, iż na sesji w dniu [...] czerwca 2025 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę Nr XIV/106/25 w sprawie uchylenia uchwały Nr XII/88/25 Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. w sprawie określenia Planu rozwoju sieci dróg powiatowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) właściwość tych sądów obejmuje m.in. kontrolę zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarga na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. Nr XII/88/25 w sprawie określenia Planu rozwoju sieci dróg powiatowych została wniesiona przez Wojewodę [...] na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. (wniosek o rozpoznanie w trybie uproszczonym złożył skarżący a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy (powiatu). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Mając na uwadze, że objęta skargą uchwała została uchylona na podstawie uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. Nr XIV/106/25 w, należy na wstępie wskazać na kwestię dopuszczalności poddania kontroli sądowadministracyjnej uchwały objętej uchyleniem. Mianowicie mimo takiego uchylenia uchwały i faktu, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje w dniu wydania wyroku, pozostaje to bez wpływu na poddanie przez Sąd zaskarżonej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe wynika z tego, że odmienne są skutki uchylenia obowiązującej uchwały i utraty przez nią w ten sposób mocy obowiązującej, a odmienne są skutki stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Jeżeli uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). W świetle powyższego stwierdzić należy, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią wskazanego w podstawie prawnej uchwały art. 20 pkt 1 u.d.p., opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zarządcy drogi. Plan rozwoju sieci dróg powiatowych jest aktem planistycznym, który określa działania związane z zarządzaniem infrastrukturą drogową, w tym planowane inwestycje, remonty, oraz zmiany w sieci dróg. Stosownie do art. 35 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 19 ust. 1 u.d.p., zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Według art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, a zatem na gruncie przedmiotowej sprawy jest nim Zarząd Powiatu [...], co wynika z resztą z załącznika do przedmiotowej uchwały w pkt I. Tymczasem uchwałę w przedmiocie określenia Planu rozwoju sieci dróg powiatowych podjęła Rada Powiatu [...]. Treść przytoczonych przepisów w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że kompetencja w zakresie ustalania planu rozwoju sieci dróg powiatowych przysługuje zarządcy dróg, którym jest w przedmiotowej sprawie zarząd powiatu. Zatem Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę działała bez wymaganego upoważnienia. Jednocześnie stwierdzić należy, iż nie istnieje przepis, który zawierałby upoważnienie dla organu stanowiącego, tj. rady powiatu do podjęcia uchwały w przedmiotowej materii, co oznacza, że podjęta została bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że zaskarżona uchwała podjęta została zatem z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Dodatkowo Wojewoda [...] słusznie zwrócił uwagę, iż w § 3 zaskarżonej uchwały organ przewidział, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zgodnie zaś z treścią art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu. Z pewnością zaskarżona uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego. Po pierwsze zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej, ponadto z pewnością nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. W tej sytuacji przewidziany w zaskarżonej uchwale wymóg opublikowania w Dz. Urz. Woj. Uznać należy za naruszający w/w przepisy prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd działając w oparciu o art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt I wyroku). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku).