II SA/Go 388/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego Oddala skargę W dniu [...] października 2004 roku, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wydał decyzję Nr [...], na podstawie art. 7 pkt 4, 9, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust.1, 2 i art. 106 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64 póz. 593/ i art. 104 kpa w związku z zarządzeniem Burmistrza z dnia [...] maja 2004 roku Nr [...] w sprawie udzielenia Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej upoważnienia do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych z zakresu pomocy należących do właściwości gminy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wznowionej postanowieniem z dnia [...] września 2004 roku, w której -postanowił - nie zmieniać decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...] przyznającej zasiłek celowy w wysokości 200 złotego, z tego 150 złotego w kwietniu 2004 roku na żywność i 50 zł w maju 2004 roku na potrzeby bieżące Z.I.. W uzasadnieniu decyzji powołuje się na sporządzony wywiad w dniu [...] kwietnia 2004 roku. z którego wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako poszukujący pracy bez prawa do zasiłku, nie osiąga dochodów i korzysta z pomocy swoich rodziców, którzy zapewniają mu gorące posiłki. Organ także powołał się na trudną sytuację finansową ośrodka, który opiekuje się 60 rodzinami i w miesiącu kwietniu 2004 roku jego budżet w ramach zadań własnych wynosił 4166 złotych. W odwołaniu od tej decyzji Z.I. zarzucił, iż postępowanie administracyjne organ prowadził nieudolnie, nie przeprowadził ponownie wywiadu środowiskowego. Nie umożliwiono mu złożenia wyjaśnień a powoływanie się na konieczność utrzymywania 60 rodzin ze środków pomocy społecznej o tyle jest niewiarygodne, że środki te są przeznaczane na inne cele a nie na pomoc dla potrzebujących. Dorozumianie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne przeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego, które przychylnie ustosunkuje się do jego problemów. Odwołanie zawiera także inne treści, które w niniejszej sprawie nie mają znaczenia, stąd zostały pominięte przy rozpoznaniu odwołania. Decyzją z [...] listopada 2004 roku. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż skarżący w nim podniósł. Przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez SKO, które decyzją z dnia [...] września 2004 roku, [...] uchyliło decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...] w przedmiocie przyznania w formie zasiłku celowego w kwocie 150 złotych w miesiącu kwietniu 2004 roku z przeznaczeniem na żywność i bieżące opłaty. Decyzja organu I instancji została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2004 roku, uchyliło w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...] zmieniająca decyzje z dnia [...] kwietnia 2004 roku, w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia i okresu przysługiwania i umorzyło postępowanie organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji postanowił jednak nie zmieniać decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...] przyznającej Z.I. zasiłek celowy w wysokości 200 złotych z tego 150 złotych w kwietniu 2004 roku na żywność i 50 złotych w maju 2004 roku na bieżące potrzeby. W ocenie organu takie rozstrzygnięcie zawiera poważne uchybienie, gdyż organ nie mógł odnosić się do uchylonej decyzji, której w sensie prawnym nie było. Organ I instancji winien był ponownie rozpoznać sprawę co do istoty i zakończenia postępowania w sposób określony w art. 104 k.p.a. To rozstrzygnięcie z zaskarżonej decyzji jest tym bardziej wadliwe, że decyzja z [...] kwietnia 2004 roku została uchylona w całości a postępowanie umorzone. Skargę do Sądu Administracyjnego wniósł Z.I., który opisał w niej dotychczasowy przebieg postępowania i który od Sądu oczekuje pozytywnego dla niego zakończenia swojej sprany. Decyzja kasacyjna nie satysfakcjonuje go, bowiem uważa, że zarówno Ośrodek Pomocy Społecznej jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie załatwiły sprawy przyznania pomocy, która mu się należy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 roku, pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi choć z innych powodów niż skarżący przedstawił w skardze. W szczególności wskazał, że wobec nie budzących wątpliwości wadliwości rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji, w niniejszej sprawie zachodzi naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., W sprawie został zgromadzony materiał dowodowy wystarczający dla orzeczenia przez organ II instancji co do istoty, tym bardziej, że od dnia wydania decyzji organu I instancji minął zaledwie miesiąc. Stąd też błędna jest decyzja kasacyjna, gdy istniały wszelkie przesłanki do wydania decyzji reformatoryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę i stanowisko zaprezentowane na rozprawie administracyjnej należy uznać za niezasadne. Przedmiotem rozważania Sądu w niniejszej sprawie był wzajemny stosunek przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i 138 §2 k.p.a. W pierwszym przypadku organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprany, bądź uchylając decyzję - umarza postępowanie. Natomiast w przypadku § 2 art. 138 organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia prze organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował stanowisko co do różnicy decyzji reformatoryjnej /art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a./ i kasacyjnej /art. 138 § 2 k.p.a./. Typ decyzji reformatoryjnej różni się od decyzji kasacyjnej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygniecie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, /wyrok NSA z 28 września 2001 roku V SA 239/01/. W tym miejscu należy zauważyć, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie pomocy społecznej ma swoją specyfikę, różniącą je od innych postępowań co w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie. Dotyczy bowiem ono ludzi najuboższych, znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, materialnej a często także chorych i opuszczonych. Ich dochody są minimalne a usprawiedliwione potrzeby ogromne i często przez zinstytucjonalizowaną opiekę społeczną w całości niemożliwe do spełnienia. Zauważyć należy, że sytuacja osób występujących z wnioskami o pomoc do Ośrodków Pomocy Społecznej jest zmienna w czasie, zarówno co ich sytuacji materialnej ale także ich potrzeb. Zmienia się także sytuacja finansowa organu bowiem pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie same pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia a nadto organizują ją organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie z organizacjami społecznymi. Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fizycznymi i prawnymi, /art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej/. Oznacza to, że z jednej strony, jak ważne jest rozpoznanie potrzeb osoby ubiegającej się o pomoc, a z drugiej strony jakimi środkami finansowymi w chwili wydawania decyzji pomoc społeczna dysponuje. Tym bardziej, iż zgodnie z art. 107 ustawy o pomocy społecznej w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej a także rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego /Dz. U. Nr 77 póz. 672/ - decyzje administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego, wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego /art. 106 ust. 4 ustawy/. Częstotliwość przeprowadzania wywiadu w przypadku ubiegania się pomocy po raz kolejny i osób korzystających ze stałych form pomocy sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z [...] marca 2004 roku a wywiad organ l instancji przeprowadził [...] kwietnia 2004 roku. A zatem w zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2004 roku i po uchyleniu decyzji z [...] kwietnia 2004 roku organ winien przeprowadzić wywiad u skarżącego, rozeznać jego potrzeby po upływie 6 miesięcy od daty wniosku. Powoływanie się w decyzji organu I instancji na ustalenia z miesiąca kwietnia przy wydaniu decyzji w październiku podważa jej wiarygodność i narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym zasadę prawdy obiektywnej dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto organ I instancji powołuje się na swoją sytuację finansową na miesiąc kwiecień 2004 roku a nie na dzień wydania decyzji po upływie pół roku, co upoważnia Sąd do stwierdzenia, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art 7, 77 § l i 107 k.p.a. Te zatem okoliczności zadecydowały, iż Sad podzielił pogląd organu II instancji co do wadliwości rozstrzygnięcia w nawiązaniu do uchylonej decyzji wcześniejszej i dla wydania decyzji kasacyjnej a nie orzeczenia co do istoty sprawy, bowiem rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zarówno co do potrzeb skarżącego jaki stanu finansów Ośrodka Pomocy Społecznej. W tej mierze organ I instancji Ośrodek Pomocy Społecznej ma znacznie większe możliwości wyjaśnienia okoliczności sprawy niż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a skarżącemu będzie przysługiwało prawo rozpoznania jego sprawy przez dwie instancje. O powyższym orzeczono z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 póz. 1270/. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez pełnomocnika wyznaczonego przez Okręgową Izbę Radców Prawnych nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku i oświadczenia, /art. 250 ustawy i § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz. U. Nr 163 poz. 1349 z poźn. zm./.