II SA/Go 389/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego Oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2004r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 7 pkt 4, 9, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego postanowił nie zmieniać decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] przyznającej zasiłek okresowy w miesięcznej wysokości 150 zł od stycznia 2004 r. do marca 2004 r. z powodu bezrobocia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania uznano, że Z.I. jako osoba prowadząca samodzielne gospodarstwo domowe, bezrobotna, nie osiągająca żadnego dochodu utrzymuje się jedynie ze świadczeń z pomocy społecznej oraz korzysta z pomocy rodziców, w formie gorących posiłków. Kryterium dochodowe kwalifikujące ww. do otrzymania wsparcia z pomowcy społecznej wynosiło 461 zł. Ponadto organ uzasadnił wysokość kwoty przyznanego zasiłku okresowego za miesiące od stycznia do marca 2004 r. wysokością środków, którą dysponuje miesięcznie na wypłatę stałych obligatoryjnych świadczeń z pomocy społecznej oraz na zasiłki okresowe dla zapewnienia potrzeb około 70 rodzin. Wskazując dalej, iż od dnia 1 maja 2004 r. obowiązuje nowa ustawa o pomocy społecznej, w której w art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 określono warunki przyznawania zasiłku okresowego W przypadku osoby gospodarującej samodzielnie o dochodzie niższym od określonego kryterium dochodowego (461 zł), zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym a dochodem tej osoby. Jednakże zgodnie z art. 147 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego osoby samotnie gospodarującej wynosi 20 % różnicy między kryterium dochodowym, a uzyskiwanym dochodem. W związku z powyższym organ ustalił, że w dacie orzekania wnioskodawca jest uprawniony do zasiłku w wysokości określonej jako minimalna w 2004 r. tj. dla osoby samotnie gospodarującej -92,20 zł. W konkluzji organ wywiódł, że w związku ze zmianą po 1 maja 2004 r. stanu prawnego istotnie wpływającego na zasady przyznawania zasiłku okresowego, postanowił pozostawić przyznany decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] zasiłek okresowy, w wysokości określonej w niniejszej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z.I., wyrażając niezadowolenie z wysokości przyznanego zasiłku okresowego z pomocy społecznej, a także zgłaszając uwagi dotyczące nieprawidłowego sposobu gospodarowania, przez Ośrodek Pomocy Społecznej, środkami pieniężnymi przeznaczonymi na cele pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn.zm.), oraz art. 104 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przedmiotowa sprawa był już rozpatrywana przez ten organ, który decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego w miesięcznej wysokości 150 zł od stycznia 2004 r. do marca 2004 r., a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wskazano, że Z.I. zaskarżył ww. decyzję odwoławczą do sądu administracyjnego, co jednak nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia odwołania. Motywując treść rozstrzygnięcia w sprawie organ drugiej instancji stwierdził, iż niezależnie od przyczyn, które spowodowały uchylenie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, uchylenie oznacza formalne usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Organ pierwszej instancji zobligowany był więc do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób zakończyć sprawę w danej instancji. Natomiast rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji postanowił nie zmieniać uprzedniej decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], które to rozstrzygnięcie, w ocenie organu odwoławczego jest poważnym uchybieniem, gdyż organ nie mógł odnosić się i nie zmieniać decyzji uprzednio wyeliminowanej z obrotu prawnego. Kolegium wskazał także, że organ pierwszej instancji zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty i zakończenia postępowania w sposób określony w art. 104 Kpa. Decyzję organu odwoławczego Z.I. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrażając niezadowolenie z przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz działania organów administracji pierwszej i drugiej instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 roku – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, pomimo iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i w związku z tym widział potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na wstępie należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa. Jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, którą nie zmieniono uprzednio uchylonej przez organ odwoławczy decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego, organ odwoławczy podał naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na decyzji wyeliminowanej wcześniej z obrotu prawnego . W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym oznacza utratę jej bytu prawnego. Z uwagi na fakt, że ostateczne decyzje administracyjne są wykonalne chyba, że na podstawie odrębnych przepisów, organ lub sąd administracyjny wstrzyma ich wykonanie, z dniem uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania organ ten zobligowany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę na nowo w formie przewidzianej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem organ odwoławczy wywiódł, iż na skutek uchylenia decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2004 r., organ ten wydając po ponownym rozpoznaniu sprawy i przeprowadzeniu postępowania dowodowego nie mógł w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty "zmieniać", ani też "nie zmieniać" decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego z dniem [...] września 2004 r., gdyż w dacie ponownego orzekania decyzja ta w znaczeniu prawnym już nie istniała. Należy podkreślić, iż Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo i odrębnie reguluje zarówno zwyczajny tryb postępowania administracyjnego dwuinstancyjnego, jak i tryby nadzwyczajne takie jak postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, stwierdzenia nieważności, czy też wznowienie postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie orzekając w dniu [...] października 2004 organ pierwszej instancji, po uchyleniu jego decyzji w trybie odwoławczym i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, winien rozstrzygnąć sprawę w trybie postępowania zwyczajnego. Z tego powodu niezrozumiałe, a także nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy oraz podstawie prawnej decyzji nr [...] jest powołanie się, na wznowienie postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 9 listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, aby organ odwoławczy miał wątpliwości co do stanu faktycznego lub prawnego sprawy i w związku z tym widziało potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego, czyli zastosowania w sprawie wyjątkowej możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Jednakże uwzględniając specyfikę spraw z zakresu przyznawania zasiłków z pomocy społecznej przez organy samorządu gminnego z uwzględnieniem posiadanych środków finansowych i ilości osób i rodzin korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej, a zwłaszcza potrzebę rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji w całości na nowo, należy uznać iż w okolicznościach sprawy wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy faktycznie mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych względów, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. orzekł jak w sentencji wyroku.