II SA/Go 39/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku z zakończeniem służby i przejściem na emeryturę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego J.C. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik J.C. adwokat M.S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji (określanego dalej jako KWP) o wypłatę należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z zakończeniem służby i przejściem na emeryturę z dniem [...] czerwca 2019 r. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. poz. 2102), w którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. – określanej dalej jako u.o.p.) w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] - powołując się na art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 6, art. 115a, 107 ust. 1 u.o.p., art. 104, 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.) - odmówił J.C. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku z zakończeniem służby i przejściem na emeryturę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że J.C. rozkazem personalnym nr [...] KMP z dnia [...] czerwca 2019 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2019 r. Następnie organ podkreślił, iż żądanie powyższego funkcjonariusza zawarte w jego piśmie przywołanym na wstępie jest niezasadne. Argumentując swoje stanowisko w pierwszej kolejności organ wskazał na treść art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.p., zgodnie z którym policjant zwalniany ze służby otrzymuje między innymi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 u.o.p. oraz powołał się na art. 115a u.o.p., w myśl którego ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ odnosząc się do powołanego przez stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. podkreślił, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny nie może być stosowany. Nadto Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku nie odroczył w czasie utraty przez przepis art. 115 u.o.p. mocy obowiązującej i z tego względu brak jest w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania ekwiwalentu w zamian za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, spełniający standardy konstytucyjne. Zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115 a u.o.p. oznacza brak podstawy prawnej do działania organu Policji. KMP podkreślił, że powstała w systemie prawnym luka na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego uniemożliwia organowi ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Wydanie rozstrzygnięcia przez organ na podstawie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego naruszałoby art. 6 k.p.a., zgodnie z która organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.C., który zarzucił naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.p., art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 115a u.o.p. oraz art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji (określany dalej jako KWP), powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 6, art. 115a, art. 107 ust. 1 u.o.p., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że skarżący jest uprawniony do ekwiwalentu pieniężnego za: 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 9 dni urlopu dodatkowego za 2017 r., 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 9 dni urlopu dodatkowego za 2017 r., 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 13 dni urlopu dodatkowego za 2018 r., 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 13 dni urlopu dodatkowego za 2019 r. Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji odnośnie skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Nadto dodał, że orzeczenia sądowe, na które powołuje się J.C. nie stanowią w Polsce źródła prawa powszechnie obowiązującego, wobec czego prawa i obowiązki o takim charakterze mogą być ustanawiane jedynie w ustawie i ewentualnie doprecyzowanie w drodze rozporządzenia pod względem wykonawczym. Skargę na powyższą decyzję KWP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył J.C., zaskarżając ją w całości. Zarzucił jej naruszenie: - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art.115a u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w obecnym stanie prawnym niemożliwym jest ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni w/w przepisu, tj. zgodnie z brzmieniem art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, prowadzi do wniosku, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za dzień roboczy, skutkiem którego to naruszenia było niezastosowanie tego przepisu i odmowa przyznania i wypłaty ekwiwalentu skarżącemu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji KWP oraz poprzedzającej ją decyzji KMP i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 356) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności była decyzja KWP utrzymująca w mocy decyzję KMP w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z zakończeniem służby i przejściem na emeryturę. W ocenie Sądu skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny ustalony przez organy Policji nie jest sporny. Należy wskazać, że skarżący swoje żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wywodzi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a u.o.p. w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przepis art. 115a u.o.p. będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 u.o.p., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że z treści uzasadnienia tegoż wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., III SA/Gd 271/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., II SAB/Sz 37/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r., III SA/Kr 1367/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Za niedopuszczalne należy bowiem uznać doprowadzenie do sytuacji, w której wadliwa działalność ustawodawcza państwa pozbawia obywatela prawa do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, które to prawo gwarantowane jest treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji i ma charakter bezwarunkowy. W tym przypadku to obywatel ponosiłby bowiem konsekwencje uchwalenia przepisu prawa niezgodnego z Konstytucją, a także niepodjęcia przez państwo kroków mających na celu zmianę niekonstytucyjnych przepisów. Wskazać trzeba, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a u.o.p. w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok ten jest więc wyrokiem zakresowym, co oznacza, że nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji. W takim wypadku przedmiotem orzeczenia jest nie cała jednostka redakcyjna, ale tylko ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. W konsekwencji przepis art. 115a u.op. nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Oznacza to, że pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Skoro natomiast art. 115a w zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nadal nie został zmieniony, organ administracji publicznej musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Po 1060/19, CBOSA). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że skutek pozbawienia normy prawnej domniemania konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, należy rozważać od początku obowiązywania danego przepisu. Pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 2311/14, CBOSA). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy. Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 115 a u.o.p., art. 66 ust. 2 Konstytucji RP) Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a u.o.p., interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a i zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania, które sprowadzają się do wynagrodzenia jego pełnomocnika - będącego adwokatem - w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). ----------------------- # 2