II SA/Go 394/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia na nieuzasadnione stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z [...] lutego 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w skrócie: "SKO") , na podstawie art. 37 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - w skrócie: "k.p.a.") uznało za nieuzasadnione zażalenie D.B. (skarżącej) na niezałatwienie sprawy z jej wniosku o przyznanie zasiłku. Skarżąca nie zgodziła się z tym postanowieniem i pismem złożonym w SKO 14 marca 2017 r. wniosła o "ponowne rozpoznanie jej zażalenia". Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu ww. wniosku skarżącej, SKO utrzymało w mocy swoje postanowienie z [...] lutego 2017 r. nr [...]. Jako podstawę prawną powołało art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1999 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dnia 4 maja 2017 r. skarżąca wniosła do tut. Sadu skargę na postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. uzasadniając ją niezadowoleniem z wydanego w jej sprawie orzeczenia. W piśmie z [...] maja 2017 r. zawierającym odpowiedź na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję albo postanowienie stwierdza jego nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Przedmiotem skargi D.B. jest postanowienie wydane w następstwie jej środka prawnego określonego jako "wniosek o ponowne rozpoznanie jej zażalenia". Ten środek prawny skarżąca wniosła od postanowienia SKO wydanego na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a., a uznającego za nieuzasadnione zażalenie skarżącej na niezałatwienie jej sprawy w terminie. Z przepisów k.p.a. nie wynika jednak by od postanowienia wydawanego na tej podstawie przysługiwał jakikolwiek środek prawny taki jak zażalenie czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest szczególnym środkiem odwoławczym, będącym w istocie surogatem odwołania, gdyż spełnia taką samą rolę jak odwołanie. Od odwołania odróżnia go brak skutku dewolutywnego, ponieważ nie istnieje organ administracji wyższego stopnia tj. ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego w rozumieniu art. 17 k.p.a. oraz brak skutku suspensywnego (zob. uchw. SN (7) z 13 lutego 1996r., III AZP 23/95 oraz uchw. NSA z 9 grudnia 1996r., sygn. akt OPS 4/96 opubl. LEX). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących postępowania zażaleniowego, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z tej przyczyny, zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia co do których ustawa wprost wskazuje prawo ich zaskarżenia zażaleniem. Do postanowień takich nie zaliczono postanowień wydawanych na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. Stanowisko organu wyższego stopnia, wyrażone w tym trybie ma charakter wpadkowy (incydentalny) i jest niezaskarżalne. Skoro zatem, do postanowień wydanych w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania przepisy art. 141 i nast. k.p.a., to od postanowień takich nie może przysługiwać środek prawny jakim jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (z uwzględnieniem odesłania do tego przepisu poprzez art. 144 k.p.a.). W przypadku wniesienia takiego środka prawnego, organowi nie przysługuje kompetencja do merytorycznego rozpoznania takiego środka. Tymczasem podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a. jest zasada legalizmu (praworządności) przewidująca, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Stąd wynika, że kompetencja organu np. do wydania postanowienia musi mieć podstawę ustawową. W orzecznictwie wprost wskazuje się, że decyzja lub postanowienie są wydane bez podstawy prawnej w przypadku, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (wyr. NSA z 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/00, CBOSA). W świetle przytoczonych i omówionych regulacji działanie SKO polegające na rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wywiedzionego od niezaskarżalnego postanowienia wydanego na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. i wydanie w następstwie tego rozpoznania postanowienia o utrzymaniu go w mocy musi być uznane za działanie bez podstawy prawnej. Orzeczenie takie dotyka zatem nieważność - zgodnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.