II SA/Go 395/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi P.H.-P. na decyzję Prezesa Zarządu [...] z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Zarządu [...] S.A. na rzecz strony skarżącej P.H.-P. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, P.H-P zwróciła się do Prezesa [...] (dalej organ) o udostępnienie następującej informacji publicznej: "Na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnoszę o udostępnienie następujących informacji publicznych: 1.Wszystkie dokumenty dotyczące konkursu wyboru na stanowisko Prezesa Zarządu [...] w 2024 roku. 2.Umowa, jaką podpisano z Panem [...] nowym Prezesem Zarządu [...]." Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano, przesłanie skanów dokumentów na adres mailowy wnioskującej. 2. Decyzją z dnia [...] r. organ odmówił udostępnienia żądanej informacji. W jej podstawie prawnej powołano się na art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U.z 2024 r. poz. 572; dalej k.p.a.). Uzasadniając odmowę organ wskazał, że wnioskodawczyni nie określiła, jakie miałyby to być dokumenty, "zwłaszcza że ogłoszenie i warunki konkursu podlegały upublicznieniu, więc co do zasady miała możliwość zapoznania się z ich treścią". Dalej, że "oferty składane przez kandydatów zawierają dane osobowe, co podlega ochronie i nie może zostać udostępnione". Organ nie kwestionując tego, że żądana informacja ma charakter publiczny powołał się na art. 5 ust. 2zd. 1 u.d.i.p. podnosząc, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zdaniem organu dostęp do informacji dotyczącej udostępnienia wszystkich dokumentów postępowania konkursowego na wybór prezesa zarządu, zawierających dane osoby fizycznej, która na dzień składania wniosku nie została powołana do organu spółki, podlega ograniczeniom z punktu widzenia ochrony prywatności i obowiązek udostępnienia informacji publicznej w tym względzie nie ma charakteru bezwzględnego. Odnosząc się do punktu 2 wniosku wskazano, że wskazana w nim umowa nie została zawarta na dzień wydania decyzji. 3. W skardze na decyzję wniesionej w terminie i z zachowaniem wymogów formalnych P. H-P zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej, jako: "MPPOIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2)art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, 3)art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych, 4)art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia, czy osoby, których informacja dotyczy, pełnią funkcje publiczne. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu podniosła, że osoba, której między innymi dotyczył wniosek jest osobą, która od wielu lat pełniła wcześniej różne funkcje publiczne. Nadto, że jej wniosek nie odnosi siędo sfery prywatnej osoby, której dotyczy, lecz ma ścisły związek z publiczną, służbową sferą jej działalności. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1367) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 6. W sprawie jest bezsporne, że żądane informacje (dokumenty) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1i art. 6 u.d.i.p. Również Prezes [...] będącej spółką Skarbu Państwa jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem podmiotem zobowiązanym doudzielenia tej informacji (por. wyroki tutejszego sądu z dnia 10 lipca 2024 r., w sprawach II SAB/Go 54/24 i II SAB/Go 55/24). 7. Odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji w niniejszej sprawie zostałaoparta na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. 8. Rozstrzygając o zasadności skargi w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagą na to, że spór dotyczy tylko punktu 1 wniosku skarżącej. Z treści decyzji wynika bowiem, że w dacie realizacji wniosku (wydania decyzji) umowa, o której mowa w pkt 2 nie została zawarta, co oznacza, że taki dokument nie mógł być skarżącej udostępniony. W skardze w tym też zakresie nie sformułowano żadnego twierdzenia przeciwnego, co oznacza, że tę okoliczność przyznano.Dla sądu oznacza to realizację żądania wniosku w tym zakresie i to, że dalsze rozważania odnoszą się wyłącznie do żądania z punktu 1 wniosku, to jest udostępnienia "wszystkich dokumentów dotyczących konkursu wyboru na stanowisko Prezesa zarządu [...] w 2024 roku". 9. Odnosząc się do tego żądania wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji wynika, że organ potraktował je powierzchownie i bez należytej konkretyzacji,nie wyjaśniając jakie dokumenty składają się na zbiór "dokumentów konkursowych", co się w nich znajduje i przede wszystkimnie wykazując, że każdy z nich zawiera dane prywatne, chronione przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Było to konieczne, bowiem wbrew temu co twierdzi się w decyzji, żądanie było skonkretyzowane – zwrot "wszystkie dokumenty" oznacza bowiem każdy posiadany przez organ dokument dotyczący konkursu, o którym mowa we wniosku. Chodzi zatem o zbiór wielu dokumentów, w tym być może i takich, w których nie ma danych objętych ochroną z art. 5 us.t 2 u.d.i.p. Przyjmując generalne i szablonowe stanowisko organ objął jednak zakresem ochrony z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. także i te dokumenty, które nie zawierają żądanych danych osobowych (prywatnych), jak chociażby ogłoszenie o konkursie. Jest to stanowisko niezgodne z prawem. Wprawdzie organ wspomina w decyzji, że pewne dokumenty były dostępne i znane wnioskującej, ale tego wątku dalej nie rozwija, wobec czego sądnie ma jakiejkolwiek możliwości tego twierdzenia zweryfikować i ustalić, czym mogła lub dysponowała już wnioskująca. W decyzji i odpowiedzi na skargę mowa jest o upublicznieniu "ogłoszenia i warunków konkursu", ale nie ma tam odesłania do konkretnej informacji i wskazania co się w niej znajdowało. Nie rzeczą sądu jest poszukiwanie tych źródeł, gdyż powinno to być wyjaśnione już w uzasadnieniu decyzji. Organ powinien bowiem wskazać co składa się na dokumenty konkursowe, które z nich konkretnie i gdzie były udostępnione, tak że wnioskująca mogła się z nimi zapoznać, a które konkretnie z nich są objęte ochroną z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja nie zawiera jednak wymaganej prawem konkretyzacji i nie spełnia wymogu określonego w art. 107 § 3 k.p.a. 10. Uchybienie to dotyczy także rozważanej w sprawie, również bardzo ogólnikowo, kwestii ochrony prawa do prywatności. Rzeczywiście w orzecznictwie, również powoływanym przez organ w decyzji,wskazuje się, że wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. było zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym. Dla zastosowania tego przepisu (jak i kontroli trafności tego zastosowania) wymagana jest jednak konkretyzacja i indywidualizacja, których w sprawie zabrakło.Z zaskarżonej decyzji nie wiadomo ilu było uczestników postępowania konkursowego i czy wszyscy z nich mieli status osoby prywatnej ubiegającej się o funkcję publiczną.Być może bowiem któryś z kandydatów był osobą pełniącą w trakcie konkursu jakąś funkcję publiczną. Taka osoba, zdaniem sądu, nie powinna korzystać z ochrony przewidzianej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dla, jak to się określa w orzecznictwie, "osoby fizycznej, której udział w konkursie na określone stanowisko związane z pełnieniem służby publicznej ma charakter prywatny". Jeśli zaś określona osoba nie pełni funkcji publicznej to informacje publiczne podlegają ochronie ze względu na konieczność ochrony jej prawa do prywatności, chyba że osoba rezygnuje z przysługującego jej prawa. W decyzji organ nie wskazał i nie rozważał też tego, czy i ewentualnie któryz kandydatów zrezygnował z przysługującego mu prawa do ochrony, co również ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. 11. Wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., gdyż miały istotny wpływ na wynik sprawy (pkt I wyroku). Na tym etapie nie jest jednak przesądzone czy wniosek musi być w całości uwzględniony. Wymaga to wyjaśnienia i konkretyzacji, o czym mowa była w punktach 9i 10 niniejszego uzasadnienia, których w zaskarżonej decyzji zabrakło. Zawarte w tych punktach ocena i wskazania będą dla organu wiążące przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.