II SA/Go 400/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2006 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie lokalizacji obiektu oddala skargę. Sygn. akt II SA/Go 400 /05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 104 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami), nałożył na inwestora – M.G. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia [...] października 2004r. zamiennego projektu zagospodarowania terenu dla działek nr [...], objętych budową budynku gospodarczo - garażowego z uwzględnieniem między innymi: aktualnego usytuowania projektu w stosunku do działki sąsiedniej nr [...], sposobu wykonania obiektów towarzyszących takich jak taras i schody oraz cokół ogrodzenia od strony działki nr [...], oraz zmiany przebiegu kanalizacji deszczowej zgodnie z wydanymi już warunkami. W uzasadnieniu organ stwierdził, że roboty budowlane prowadzone przez inwestora przekraczają zakres pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] listopada 2001r. wydanego przez Starostwo Powiatowe, co stanowi o konieczności opracowania projektu zamiennego w zakresie zagospodarowania terenu. Ponadto organ podniósł, że w dniu [...] listopada 2003 r. na ww. działkach przeprowadzono kontrolę, w wyniku której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2004 r. ([...]) o wstrzymaniu robót oraz przedłożeniu wyjaśnień przez uczestników procesu inwestycyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych zażalenie na to rozstrzygnięcie złożył M.G. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. ([...]) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Nadto w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że na dzień wydania przedmiotowej decyzji budowa nie miała kierownika, gdyż dotychczasowy kierownik K.B., oświadczeniem z dnia [...] czerwca 2004 r., zrezygnował z tej funkcji i w związku z tym zachodzi konieczność zabezpieczenia całej budowy. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M.G. za pośrednictwem pełnomocnika S.D., domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania w I instancji. Skarżący zarzucił, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów art. 107 § 3, k.p.a., art. 61 § 2. § 4, art. 57 § 3- 5, art. 10 § 1, art. 110 w związku z art. 126 k.p.a. w związku art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, twierdząc, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie postanowienia z dnia [...] czerwca 2004 r., które w chwili jego wydawania było nieważne, bowiem organ pierwszej instancji dokonał kontroli budowy w dniu [...].11.2003 r., dokonując w protokole wykreśleń, a który to protokół stanowił po znacznym upływie czasu podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skarżący ponadto nie miał możliwości zapoznania się z oświadczeniem kierownika budowy z dnia [...].06.2004 r. i wypowiedzenia się co do pozostałych dowodów w sprawie, oraz zapoznania się z rozstrzygnięciami innych organów rozstrzygających w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podnosząc w uzasadnieniu, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie dwóch wykluczających się przepisów, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego a nadto nie wskazano jednoznacznej przyczyny wstrzymania robót budowlanych i tym samym nie określono charakteru prowadzonego postępowania. Przepis art. 51 prawa budowlanego nie przewiduje możliwości zobowiązania inwestora do przedłożenia zamiennego projektu zagospodarowania terenu. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż postanowienie z dnia [...] czerwca 2004r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nadal obowiązywało w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji, gdyż w odniesieniu do terminów należy mieć na uwadze treść art. 57 § 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.G., oraz S.D. określając swój udział w sprawie jako uczestnik postępowania, domagając się łącznego rozpatrywanie kilku, toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wcześniej kierowanych oddzielnych spraw wnoszonych przez nich. żądając uchylenia decyzji organu I instancji w całości jako bezprzedmiotowej oraz decyzji organu II instancji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący domagali się ponadto stwierdzenia nieważności decyzji I instancji, prawa do żądania przez inwestora odszkodowania od organu I instancji w postępowaniu przed sądem powszechnym oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzut, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane bezprawnie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż w jego ocenie organ I instancji naruszył obowiązujące przepisy, ponieważ zaniechał podania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, faktów potwierdzających zasadność zastosowania powołanych przepisów ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. S.D. wniósł o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach uczestnika. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiotowej sprawie stwierdził, że nie spełnia on przesłanek do uznania go za stronę postępowania i odmówił udziału wnioskodawcy w charakterze uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia l lipca 2005 roku zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zmianami ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd sprawuje kontrolę pod względem legalności decyzji i może decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność jeżeli narusza ona przepisy obowiązujące w dacie jej wydania na tle stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarga nie może być uwzględniona, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie organu I instancji znalazło podstawę w treści art. 51 ust 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami). Przepis ust. 1 art. 51 cytowanej ustawy przewiduje trzy wzajemnie się wykluczające sposoby prowadzenia postępowania naprawczego i stanowi, iż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję w której: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w; celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia l przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W przedmiotowej sprawie organ l instancji oparł swoją decyzję na dwóch przesłankach wymienionych w cytowanym przepisie. W pierwszym przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności i robót (ust. 1 pkt 2), mające doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, gdy nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę i wówczas nie stosuje się uchylenia pozwolenia na budowę. W drugim przypadku natomiast, gdy mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 36 a prawa budowlanego (ust. 1 pkt 3). W takiej sytuacji organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, może również nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i zgodnie z art. 36 a ust. 2 jest zobowiązany do uchylenia pozwolenia na budowę, gdy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna. Za przesłanką, iż zastosowane w rozstrzygnięciu organu I instancji przepisy wzajemnie się wykluczają, przemawiają także komentarze do cytowanego art. 51 ust. 1 [vide m.in. R. Dziwiński P. Ziemski, Prawo budowlane Komentarz, wydanie I, Warszawa 2005, s. 229 i nast.] jak i użyty w nim spójnik "albo" komunikujący, iż możliwa jest tylko jedna z wzajemnie wykluczających się sytuacji i nie jest wiadome, która z tych możliwości będzie miała miejsce [vide: Uniwersalny Słownik języka polskiego pod red. prof. S. Dubisza, Warszawa 2003, tom l, s. 47J. Jeżeli organ nałożył te obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to tym samym wyłączył dalsze możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w oparciu o ten przepis, to jest możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Bowiem po raz drugi w oparciu o ten przepis, organ nie może wydać już decyzji. Trudno zaś przyjąć, że dostarczenie określonych dokumentów jest tą czynnością, która może doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych robót do stanu zgodnego z Prawem budowlanym może odbyć się przez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a nie przez dostarczenie dokumentów takich jak wymieniono w decyzji z [...] sierpnia 2004 r. Dlatego też zaskarżonej decyzji organu IT instancji nie można przypisać zarzutu, iż organ ten wydając decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. naruszył obowiązujące przepisy prawa, wskazując na konieczność uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.