II SA/Go 400/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.S. na pismo Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. J.S. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem uchylenie w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwały Rady Miasta [...] nr IV/21/19 z 31 stycznia 2019 r. w sprawie odwołania członków Komisji Rewizyjnej oraz pozostałych uchwał z niej wynikających (Nr IV/22/19 w sprawie powołania członków Komisji Rewizyjnej, Nr IV/23/19 w sprawie wyboru przewodniczącego Komisji Rewizyjnej) jako podjętych niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Jako podstawę swojego wniosku strona wskazała art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny j.t. Dz.U.2019.506 - dalej "u.s.g."). Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Wojewoda wyjaśnił skarżącemu na czym polegają jego uprawnienia nadzorcze oraz treść przepisów dotyczących powoływania komisji rewizyjnej. Wojewoda stwierdził, że kwestionowane uchwały zostały podjęte przez właściwy organ i w granicach jego kompetencji, dlatego też nie było podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, a tylko takie naruszenie mogło skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zatytułowanym "zażalenie" J.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ww. pismo Wojewody (nazwane przez skarżącego "decyzją") stwierdzając, że "argumentacja z uzasadnienia jest sprzeczna z wydaną decyzją". Strona podała, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej Statut a w nim w § 13 ustalono sposób wyboru składów komisji. W ocenie skarżącego zapisy Statutu jako aktu prawa miejscowego o charakterze ustrojowym nie mogą być traktowane wybiórczo. Komisja rewizyjna zgodnie z art.18a ust.1 u.s.g. jest powołana w celu sprawowania kontroli nad organem wykonawczym, tym samym nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym dowolne manipulowanie składem komisji w zależności od wyników lub planowania kontroli. W ocenie skarżącego nieuzasadnionym jest zatem stwierdzenie, że "Rada gminy może więc w dowolnym czasie odwoływać i powoływać członków komisji rewizyjnej". Zostało to uregulowane prawem ustrojowym - Statutem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa będąca jej przedmiotem nie mieści się w zamkniętym katalogu form działania administracji publicznej, które podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wojewoda podkreślił, że nadzór wojewody nad samorządem gminnym sprawowany jest z urzędu. Skorzystanie przez wojewodę z posiadanej kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzone jest dokonaną przez niego oceną legalności badanego aktu. Nie istnieje żaden przepis prawa, który uprawniałby jakikolwiek podmiot do żądania stwierdzenia nieważności uchwały podjętej przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontroli sądowej z powodu niezgodności z prawem podlegają tylko rozstrzygnięcia organu nadzoru. Przedmiotem skargi może być zatem jedynie akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego, a nie udzielenie informacji o dokonanej przez organ nadzoru ocenie legalności uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zasadniczym problemem sprawy jest rozstrzygnięcie, czy zaskarżone pismo Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Odnosząc się do problemu prezentowanego w skardze należy zauważyć, iż z całą pewnością zaskarżone pismo wyjaśniające nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani postanowienia. W tym miejscu należało wskazać, iż art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Przyjmuje się, iż dany akt lub czynność powinien ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Ponadto musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem, potwierdzeniem oraz ich odmowami, a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisu prawa. Przyjmuje się, iż w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ administracji publicznej, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. (por. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, Lexis Nexis, str. 63-64). W ocenie Sądu, zaskarżone w przedmiotowej sprawie pismo Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] nie może zostać potraktowane, ani jako rozstrzygnięcie nadzorcze, ani jako decyzja administracyjna, jak to określił skarżący w wywiedzionej skardze. W tym zakresie wymaga przede wszystkim podkreślenia, że zaskarżone pismo nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie stanowi ono władczego przejawu woli organu administracji publicznej rozstrzygającego konkretną sprawę w stosunku do zindywidualizowanej osoby i wydanego z zachowaniem określonej procedury jurysdykcyjnej. Podobnie też nie nosi ono cech rozstrzygnięcia nadzorczego w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g., gdyż za takie rozstrzygnięcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2415/11, LEX nr 1113729). Dlatego też zdaniem Sądu uznać należało, że zaskarżone pismo organu nadzoru informujące o braku podstaw do zastosowania przez wojewodę przysługujących mu środków prawnych, w tym środków nadzoru nie stanowiło rozstrzygnięcia nadzorczego lub decyzji administracyjnej, ani też żadnej innej formy działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. i wobec powyższego skarżącemu nie przysługiwało prawo do skutecznego wniesienia skargi na takie pismo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Po 69/92, LEX nr 10267 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1755/10, LEX nr 741586). Nadmienić również należy, że w przepisach u.s.g. – obok postępowania nadzorczego – przewidziano także drugi tryb badania zgodności z prawem uchwał organów gminy, określony w art. 101 u.s.g., który – po spełnieniu wymogów określonych w tym przepisie – umożliwia uruchomienie kontroli przez sąd administracyjny uchwał organów gminy, niezależnie od nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad tego rodzaju aktami. Podsumowując, w ocenie Sądu zaskarżone pismo miało jedynie charakter wyjaśniający, a jego treść nie zawiera konkretyzacji jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków. Dlatego też pismo to nie mogło podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił.