II SA/Go 401/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej B.P. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] października 2008 roku J.C. wniosła o przyznanie jej zapomogi pieniężnej na pokrycie kosztów leczenia, w tym zakupu leków ze względu na jej stan zdrowia i trudną sytuację finansową rodziny. We wniosku jako kwotę oczekiwanej pomocy wskazała 200 zł wyjaśniając, iż przeznaczy ją w połowie na zakup leków, a w pozostałej części na pomocniczą kurację leczniczą. Do wniosku załączyła zaświadczenia lekarskie z dnia [...] października 2008 roku wskazujące na potrzebę kontynuowania leczenia w klinice chorób zakaźnych oraz stwierdzające, iż miesięczny koszt leczenia pacjentki wynosi powyżej 200 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku, wydaną z upoważnienia Burmistrza, wnioskodawczyni przyznano zasiłek celowy specjalny w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie w części kosztów zakupu leków. W wyniku odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i brak zapoznania strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 roku wnioskodawczyni wezwana została przez Kierownika OPS do udokumentowania wydatków poniesionych na leczeni, w tym na zakup leków w miesiącu październiku. Odpowiadając na wezwanie wnioskodawczyni w dniu [...] stycznia 2009 roku stawiła się w Ośrodku Pomocy Społeczne, składając pismo z dnia [...] stycznia 2009 roku i udzieliła wyjaśnień. [...] stycznia 2009 roku pracownik socjalny OPS przeprowadził wywiad środowiskowy w postaci jego aktualizacji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku (znak [...]), działający z upoważnienia Burmistrza, starszy inspektor Ośrodka Pomocy Społecznej, z powołaniem na przepisy art. 2 ust. 1 , art. 3 , ust. 1 i 4 , art. 5 , 6 i 7 pkt 5, 6 oraz art. 41 pkt 1 jak i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. , Nr 115, poz. 728, ze zm.) udzielił wnioskodawczyni pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego w wysokości 200 zł z przeznaczeniem na zakup leków i leczenie. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że w toku ponownego rozpoznania sprawy wnioskodawczyni, mimo wezwania, nie dostarczyła żadnych dowodów w postaci rachunków, faktur potwierdzających koszty leczenia, zakupu leków czy dojazdu do placówek medycznych, powołując się jedynie na zaświadczenie lekarza rodzinnego i skompletowanie dokumentów w celu ubiegania się o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Organ wskazał, iż rodzina wnioskodawczyni jest niepełna, składa się prócz niej z dwojga dzieci – synów E. i C.. Dochód rodziny wynosi 1 465,88 zł ( 488,63 zł na osobę ) przy kryterium dochodowym dla rodziny wynoszącym 1 053 zł. Powołał się na przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe i w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowego. Wywiódł , iż świadczenie to ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku oraz od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Nie jest przeznaczony na pokrycie comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, ale ma charakter szczególnej pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Organ wskazał, iż ponowna analiza sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej wynikającej z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz fakt, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby wpłynąć na wysokość świadczenia przyznanego uchyloną decyzją zasadne było przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i leczenie w miesiącu październiku w dotychczasowej wysokości 200 zł. W odwołaniu wnioskodawczyni wyrażała niezadowolenie z treści decyzji organu I instancji, zobowiązywania jej do dokumentowania ponoszonych kosztów leczenia i zakupu leków oraz powoływała się na swą trudną sytuację osobistą, rodzinną finansową oraz pogarszający się stan zdrowia syna i jej, wymagający systematycznego leczenia, w tym w klinice. Zarzucała, iż zarówno alimenty zasądzone na dzieci, jak i przyznawane świadczenia rodzinne oraz inne dodatki, a także pomoc rządowa na dożywianie przyznawane są w zbyt niskiej wysokości dla zaspokojenia potrzeb życiowych, kosztów związanych z nauką synów i leczeniem. Do odwołania wnioskodawczyni dołączyła trzy faktury potwierdzające zakup leków w dni [...] lutego 2009 roku na kwotę 85 zł, w dniu [...] lutego 2009 roku na kwotę 50 zł i w dniu [...] stycznia 2009 roku na kwotę 60 zł. W uzupełniającym odwołanie piśmie z dnia [...] lutego 2009 roku strona podnosiła, iż organowi znana była okoliczność pogorszenia się stanu zdrowia jej i syna, a przyznana kwota 200 zł nie pokrywa nawet kosztów zakupu stale zażywanych leków. Informowała, iż w miesiącu lutym na leki wydała kwotę 300 zł. Wskazywała też ponownie na liczne potrzeby związane z koniecznością leczenia, nauki dzieci oraz wyrażała niezadowolenie z postępowania pracowników socjalnych Ośrodka Pomocy Społecznej. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2009 roku (znak [...]) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż odwołanie okazało się nieuzasadnione bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dokonując ustaleń faktycznych analogicznych jak organ I instancji, organ odwoławczy wskazał, powołując się na regulacje przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, na szczególny charakter zasiłku celowego specjalnego. Wywiódł, iż jest to świadczenie przyznawane w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom bądź rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Pomoc ma charakter bezzwrotny i jej wysokość nie może przekroczyć kryterium dochodowego ustanowionego dla osoby samotnej lub rodziny. Przyznawana jest osobom bądź rodzinom przekraczającym ustawo określony dochód. Wyjątkowość okoliczności, z powodu których może być przyznany zasiłek na specjalnych zasadach wyraża się w tym, że jest on kierowany do beneficjantów, którzy nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Ich sytuacja materialna jest na tyle dobra, że powinni oni samodzielnie przezwyciężać trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby beneficjantów oraz osób oczekujących na wsparcia, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Celem analizowanej regulacji jest stworzenie możliwości przyznania zasiłku celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2004 roku w sprawie I OSK 777/05 (Lex 194414) podkreślający zupełnie wyjątkowy charakter specjalnego zasiłku celowego i wskazujący, że prawna regulacja tej formy pomocy nie pozwala wyprowadzić wniosku, iż przyznanie tego zasiłku jest obowiązkiem organu tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji przyznał stronie, w rodzinie której kryterium dochodowe zostało przekroczone, zasiłek specjalny w wysokości 200 zł, mając na uwadze, iż wydatki strony na leki niezbędne do skutecznego leczenia stanowią dużą kwotę w budżecie domowym, co uzasadniło przyznanie pomocy w tej formie. W skardze na decyzje SKO skarżąca wywodziła, iż nie posiada środków utrzymania i przyznanie jej zasiłków w kwotach 200-250 złotych nie wystarcza na wyżywienie, leki i wyjazdy do lekarza. Podnosiła zarzuty pod adresem systemu opieki zdrowotnej, działania sądu oraz organów administracji samorządowej i innych przyznających alimenty, zasiłki dodatki i stypendia. Wywodziła, iż ojciec dzieci nigdy dobrowolnie nie łożył na ich utrzymanie, a zaległe alimenty zostały mu przez ZUS umorzone. Wskazywała, iż dzięki ogromnemu wysiłkowi i wyrzeczeniom kupiła dzieciom mieszkanie i wyposażyła je. Podnosiła, iż przez lata nie uzyskała pomocy medycznej czy finansowej od żadnego z organów do tego zobowiązanych. Odmawia się jej renty z tytułu niezdolności do pracy. Zarzucała, iż przez lata nie uzyskała pomocy , która pozwoliłaby jej odzyskać zdrowie i zapewnić godne warunki życia. W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 roku skarżąca sprecyzowała, iż kwestionuje zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku. Domagała się udzielenia jej przez OPS pomocy w staraniach o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, pokrycia kosztów porad lekarskich i dojazdów do lekarzy oraz pomocy w zapewnieniu godnego życia. Wywodziła, iż przyznana kwota zasiłku nie wystarcza nawet na pokrycie miesięcznych kosztów zakupu leków. Przyznała jednocześnie, iż zarówno przed październikiem 2008 roku jak i po tym miesiącu składała inne wnioski o zapomogi na leki oraz koszty leczenia i w ich wyniku otrzymywała zasiłki w kwotach 300, 200 i 150 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – powoływanej jako ppsa) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność (tj. zgodność z prawem) zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.169 ze zm), nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany zarzutami skargi, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Dopiero uznanie przez sąd, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi podstawę wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie ( art. 145 § 1 pkt 1 ppsa ). Podkreślenia wymaga, iż sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga rozpoznawana w oparciu o wskazane kryteria kontroli sądowo-administracyjnej okazała się niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej w art. 2 i 3 określa ogólne cele i zadania pomocy społecznej, stanowiąc m.in., że pomoc społeczna ma za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Założeniem ustawy jest kierowanie pomocy do osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej tj. pozbawionych dochodu lub uzyskujących go na poziomie nie przekraczającym ustalonych progów dochodowych – kryteriów wysokości dochodu uzależniających przyznanie świadczenia z pomocy społecznej od tego czy osoba wnioskująca o świadczenie jest osobą samotnie gospodarującą czy jest tzw. osobą w rodzinie. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawało, iż dochód przypadający na członka rodziny skarżącej przekracza kryterium dochodowe. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, a w przypadku osoby w rodzinie 351 zł (§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz.U. z 2006r. Nr 135, poz. 950). Tym samym zasadnie organy rozpoznawały wniosek skarżącej z dnia [...] października 2008 roku w kontekście przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Istota przyznawania specjalnego zasiłku celowego polega na tym, że osoba znajdująca się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej pomimo, iż jej dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej, może ubiegać się o zasiłek w formach przewidzianych w pkt 1 i 2 tego przepisu. Celem takiej wyjątkowej regulacji jest stworzenie możliwości ubiegania się przez stronę o udzielnie pomocy w szczególnych sytuacjach życiowych, które nie poddają się ustawowej klasyfikacji. Organ prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego specjalnego wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", decydując w ramach swobody, którą przyznał mu ustawodawca, czy w sprawie indywidualnej wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę przyznania tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Zasiłek celowy specjalny organ przyznaje biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wydania decyzji. Pomimo swobody w podejmowaniu rozstrzygnięcia organ pomocy społecznej zobligowany jest do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również do wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, zaś samo podjęcie rozstrzygnięcia musi być uzasadnione w sposób wyczerpujący stwierdzonymi w toku postępowania okolicznościami, które przemawiają za przyjetym rozstrzygnięciem, tak aby nie można postawić mu zarzutu wydania decyzji w sposób dowolny. Stosownie do przepisu art. 7 Kpa działanie organu powinno polegać na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Wskazania wymaga też, iż regulacja przepisu art. 41 powołanej ustawy stanowi o wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany bowiem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach wyjątkowych, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Wobec tego, że o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona, organ, aby można było ocenić, czy w danej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, winien ustalić sytuację osobistą, zdrowotną, rodzinną i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 673/07). Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy przy ustalonym stanie majątkowym strony zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek tj. strona znajduje się w takiej sytuacji, iż mimo, że faktyczny dochód osoby samotnie gospodarującej lub rodziny przekracza kryterium dochodowe, to stan zdrowotny, rodzinny i uzasadnione wydatki powodują, iż strona - w tych konkretnych okolicznościach - winna otrzymać pomoc społeczną. Przyznanie lub odmowa przyznania takiej pomocy może nastąpić po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy dokonały ustaleń dotyczących sytuacji rodzinnej, dochodowej i zdrowotnej strony. Mając ją na uwadze uznały, iż konieczność ponoszenia wydatków na leki - stanowiących istotną pozycję w budżecie rodziny skarżącej, wymagającej systematycznego leczenia - uzasadniała przyznanie zasiłku celowego specjalnego w celu zrekompensowania ponoszonych kosztów ich zakupu i leczenia w miesiącu październiku. Jednocześnie organy wskazały okoliczności, które zdecydowały o wysokości przyznanego zasiłku celowego specjalnego. W ocenie Sądu ocena organów w tym zakresie nie ma charakteru dowolnego i nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. W kwestii wysokości świadczenia przyznanego skarżącej należy mieć na uwadze, iż z przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika dopuszczalna maksymalna wysokość tego zasiłku – w przypadku osoby w rodzinie jest to kwota 351 zł. Organy przyznając taki zasiłek skarżącej w kwocie 200 zł wskazały na jej wniosek oraz orientacyjny koszt miesięcznego leczenia wskazywany przez lekarza rodzinnego. Należy mieć też na uwadze podnoszoną przez organy okoliczność, iż skarżąca, mimo wezwania nie udokumentowała w inny sposób wysokości wydatków jakie poniosła na zakup leków (zrealizowane już recepty i rachunki za nie) lub zmuszona jest ponieść (specyfikacja kosztów zakupu leków w oparciu o recepty do zrealizowania). Dopiero na etapie postępowania odwoławczego skarżąca przedłożyła rachunki z miesiąc stycznia i lutego 2009 roku za leki na kwotę łączną nie przekraczającą wysokości przyznanego zasiłku. Nie wskazała też choćby orientacyjnie kosztów jakie zmuszona jest ponieść w związku dojazdami do lekarzy w tym i do kliniki. W kwestii oceny rozstrzygnięcia organu w zakresie kwoty przyznanego zasiłku i odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez skarżącą należy mieć przy tym na uwadze, że pomoc społeczna nie ma za zadanie zastąpić jej starania o zaspokojenie wszystkich potrzeb bytowych. Ma ona jedynie ją wspomagać i uzupełniać. Zważyć też należało, iż kwestionowana przez skarżącą kwota specjalnego zasiłku celowego została jej przyznana – jak wynika z uzasadnienia decyzji – na pokrycie kosztów leczenia i zakupu leków w miesiącu październiku 2008 roku. Koresponduje to z oświadczeniem skarżącej, złożonym na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 roku, iż zarówno przed tym miesiącem jak i w następnych ubiegała się o zapomogi na podobne cele i w wyniku uwzględniania jej wniosków otrzymywała zasiłki celowe specjalne w kwotach 150 , 200 , 300 zł . W tych okolicznościach Sąd uznał, iż przyznanie skarżącej kwestionowanymi decyzjami zasiłku specjalnego celowego w kwocie 200 zł, przy uwzględnieniu okoliczności, że dysponuje ona dochodem przekraczającym ustawowy próg dochodu osoby w rodzinie nie naruszało obowiązującego prawa, wobec czego jej skarga na podstawie art. 151 ppsa podlegała oddaleniu. Przypomnienia bowiem wymaga, iż sąd administracyjny jedynie kontroluje legalność zaskarżonej decyzji. Nie rozstrzyga spraw merytorycznie, nie posiada też kompetencji do nakazania organowi udzielenia skarżącej pomocy społecznej w rozwiązywania trudności życiowych strony. Skarżąca uprawniona jest natomiast do występowania z kolejnymi wnioskami o przyznanie jej pomocy ze środków pomocy społecznej. Powinna jednak składać je ze świadomością, iż zobowiązana jest do współdziałania z organami pomocy społecznej w zakresie rozwiązywania swych problemów bytowych, co przekłada się również na obowiązek aktywności w wykazywaniu zasadności i zakresu zgłaszanych potrzeb. Wskazania też wymaga, iż zważywszy na wynik sporu ( oddalenie skargi ) brak było podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów dojazdu do sądu, które skarżąca ponosi we własnym zakresie (art. 199 ppsa). Prawo do zwrotu poniesionych kosztów strona skarżąca uzyskuje bowiem wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi.