II SA/Go 404/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michała Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz naliczenie opłaty z tego tytułu oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] Burmistrz, na podstawie art. 83 ust. 1 i 3, art. 84 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej: u.o.p) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a), po rozpoznaniu wniosku J.W., zezwolił na usunięcie drzew z terenu działki oznaczonej numerem [...] gatunku brzoza brodawkowata szt. 273 oraz sosna pospolita szt. 757. Organ ustalił ważność decyzji do [...] lutego 2014 r. Naliczył opłatę za usunięcie drzew w łącznej wysokości 5.249.196,58 zł. Nałożył obowiązek zastąpienia usuniętych drzew nasadzeniami drzew liściastych gatunków rodzimych w ilości 1030 sztuk o obwodzie pnia mierzonych na wysokości pierśnicy powyżej 5 cm. Określił, że nasadzenia należy wykonać na terenie działki nr [...] lub na terenach komunalnych w [...] na działce nr [...]. Organ zobowiązał do dokonania powiadomienia go o wykonanych nasadzeniach zgodnie z wytycznymi, z podaniem lokalizacji nasadzonych drzew w terminie do [...] kwietnia 2014 r. Odroczył też na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia termin uiszczenia opłaty za usunięcie drzew określonych decyzją, pod warunkiem wykonania nasadzeń drzew wskazanych w decyzji, oraz ich przeżycia w okresie od nasadzenia do upływu tego terminu. Od decyzji tej odwołanie wniósł J.W., wskazując, że decyzja ta jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności: 1) został naruszony art. 7 K.p.a w związku z art. 80 i art. 84 § 2 K.p.a gdyż organ odwoławczy uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest dokładne ustalenie wieku drzewostanu podlegającemu usunięciu, wykorzystując do tego celu biegłych z zakresu dendrologii lub leśnictwa, zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalenie wieku 1030 sztuk drzew przeznaczonych do usunięcia nastąpiło w wyniku przeliczenia okołów (przyrostów rocznych); w rzeczywistości dendrometria czyli dziedzina dendrologii, zajmująca się pomiarami wielkości, wysokości oraz przyrostów drzewostanów nawet nie wspomina o takiej metodzie obliczania wieku drzew. Ponadto z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika aby osoba, która ustalała wiek drzew brzozowych i sosnowych posiadała specjalistyczną wiedzę lub uprawnienia w tym zakresie, 2) literalne brzmienie punktu 6 skarżonej decyzji, stanowi, że naliczoną opłatę 5.249.196,58 zł za wycięcie 1030 drzew samosiejek z gruntu rolnego skarżący poniesie w każdy przypadku, również w sytuacji wykonania nasadzeń zastępczych, z tym tylko, że termin uiszczenia ponad 5 milionów złotych zostaje odroczony na okres 3 lat; wskazał, że skarżona decyzja jest praktycznie niewykonalna w jego przypadku. Podał, że osoba która kieruje się zasadami logicznego rozumowania, nie podejmuje się tak olbrzymiego ryzyka i nie wytnie 1030 drzew samosiejek z gruntu rolnego licząc w przyszłości na to, że nałożona opłata w astronomicznej wysokości ponad 5 milionów złotych zostanie umorzona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję SKO wskazało, że wydając decyzję koniecznym było naliczenie opłaty za usunięcie drzew. W sprawie nie zachodzi bowiem jakakolwiek ustawowa okoliczność wyłączająca pobieranie takiej opłaty, przewidziana przepisami art. 86 ust. 1 u.o.p. A zatem jej naliczenie, zgodnie z art. 84 ust. 2 i 3 u.o.p, było obowiązkiem organu zezwalającego. Zdaniem SKO nie budzi także zastrzeżeń także to, że zezwolenie wydane zostało pod warunkiem dokonania tzw. nasadzeń zastępczych. Za wydaniem takiego warunku przemawia fakt, iż bez względu na niską wartość przyrodniczą usuwanych drzew, zezwolenie wydano za ich znaczną ilość – 1030 sztuk, co już z tego powodu wskazuje na konieczność dokonania określonej kompensacji w najbliższym środowisku z którego te elementy przyrody mają być trwale usunięte. SKO uznało jednak, że decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić, bowiem istnieje uzasadniona wątpliwość czy wszystkie drzewa, na które wydano zezwolenie są w wieku powyżej 10 lat. W tym celu – zdaniem SKO – konieczne jest ustalenie tego faktu przy udziale biegłego z zakresu dendrologii lub leśnictwa. W skardze na powyższą decyzję J.W. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzające ją decyzji Burmistrza. Skarżący zarzucił Burmistrzowi błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 86 ust. 1 pkt 2 u.o.p, natomiast SKO zarzucił zatajenie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, brak właściwej wykładni przepisów u.o.p oraz brak odpowiedniego nadzoru instancyjnego wobec niezgodnych z prawem działań Burmistrza dotyczących rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że działka nr [...] stanowi grunt rolny a rosnące na niej drzewa i krzewy uniemożliwiają jakąkolwiek produkcję rolną, dlatego też skarżący jako rolnik ma prawo złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na ich usuniecie i skorzystać ze zwolnienia z opłat. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Dokonując powyższej oceny sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani też jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy i oceniając podniesione w sprawie zarzuty sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy wskazać, że decyzja kasacyjna nie jest decyzją rozstrzygającą merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd zobowiązany był zatem do zbadania, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.p, ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym m.in. zadrzewień (pkt 9). Z treści art. 5 pkt 27 u.o.p wynika, iż drzewa, wraz z terenem, na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, jako roślinne elementy przyrody spełniają cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Ustawodawca w u.o.p zamieścił szereg przepisów, których celem jest ochrona drzew. Nadto z uregulowań aktu wykonawczego - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r., nr 228, poz. 2306 ze zm.) wynika, iż ustawodawca obejmując drzewa ochroną zróżnicował ją w zależności od wieku drzewa oraz gatunku drzewa, co do zasady obejmując zwiększoną ochroną drzewa starsze oraz drzewa uznane za bardziej gatunkowo wartościowe. Postulat zachowania substancji drzew, określony w art. 83 ust. 1 u.o.p, przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa. Zgodnie z treścią tego przepisu usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji zezwolił skarżącemu na usunięcie drzew z terenu działki oznaczonej numerem [...], gatunku brzoza brodawkowata (273 sztuk) oraz sosna pospolita (757 sztuk). Zgodnie z art. 83 ust. 6 pkt 4 u.o.p przepisów określających obowiązek uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia na usunięcie drzew nie stosuje się do drzew, których wiek nie przekracza 10 lat. Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący zamierza usunąć drzewa w ilości 1030 sztuk, które są w wieku od 10-15 lat. Skarżący w toku postępowania, również w odwołaniu, kwestionował liczbę drzew, których wiek przekracza 10 lat. Rację ma zatem organ odwoławczy, iż organ pierwszej instancji nie ustalił zasadniczej dla niniejszej sprawy kwestii, tj. wieku wszystkich drzew, które skarżący zamierza usunąć. Te ustalenia są niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, wpływają one na prawa i obowiązki skarżącego w zakresie wysokości opłaty a także ilość drzew do nasadzenia. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu II instancji, iż dla określenia wieku drzew, konieczne jest powołanie biegłego z zakresu dendrologii, który m.in. w zakresie określania wieku drzew posiada niewątpliwie wiedze specjalistyczną. Jeżeli chodzi o pozostałe kwestie podnoszone w skardze, wskazać należy, że zgodnie z art. 83 ust. 3 u.o.p wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami (art. 84 ust. 4 u.o.p). Jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat (art. 84 ust. 5). Jeżeli natomiast przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew (art. 84 ust. 5a). Norma art. 83 ust. 3 u.o.p nie określa żadnych szczegółowych przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do nakazania tzw. nasadzeń zastępczych. Rozstrzygnięcie sprawy odbywa się w tym przypadku w granicach tzw. uznania administracyjnego przy czym nie można przyjąć, że jest to uznanie bezgraniczne. Granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 K.p.a., co oznacza, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania, (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. II SA 303/99 Lex Nr 46768, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2001 r. sygn. V SA 2135/00 Lex Nr 50156). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nakładając na skarżącego obowiązek zastąpienia usuniętych drzew innymi drzewami, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana decyzja nie nosi cech dowolności. Przede wszystkim bowiem wskazać należy, że usunięcie znaczącej ilości drzew – 1030 sztuk, bez wzglądu na ich niską wartość przyrodniczą, spowoduje duży ubytek przyrodniczy, który da się zrekompensować nasadzeniami zamiennymi, co znalazło wyraz w treści decyzji. Prawidłowo też w związku z tym naliczono opłatę. Jednak jak słusznie wskazał organ odwoławczy, brak jest uzasadnienia co do ustalenia ważności decyzji do [...] lutego 2014 r. w sytuacji gdy skarżący nie określił terminu usunięcia drzew. Jednocześnie należy podkreślić, że organ ochrony środowiska, nie może wyrażając zgodę na usunięcie drzew ale także nakładając obowiązek dokonania nowych nasadzeń kierować się tym, że działka skarżącego, bez jego winy i wpływu, przez dłuższy okres jej nieużytkowania, obrosła drzewami. Dla organu ochrony przyrody wydającego zezwolenie na usunięcie drzew najistotniejszy jest bowiem spoczywający na nim obowiązek ochrony przyrody. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 2 u.o.p, należy wskazać, że zgodnie z jego treścią nie pobiera się opłat za usunięcie drzew na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Skarżący sam podnosi w skardze, że jest rolnikiem. Zatem przepis ten nie znajduje do niego zastosowania, gdyż dotyczy on tylko osób fizycznych. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż wydana decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji