II SA/Go 404/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 stycznia 2016 r. nr XVIII/88/2016 w sprawie przyjęcia Rocznego Programu Współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w roku 2016 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 25 stycznia 2016r. Rada Miejska, na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr XVIII/88/2016 w sprawie przyjęcia Rocznego Programu Współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w roku 2016. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę m.in. na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie art. 11b i art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2015.1515 j.t. ze zm.) oraz § 21 ust. 6, § 29, § 38, § 50 ust. 10, § 61 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XXXIX/340/14 Rady Miejskiej z dnia 18 września 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy (Dz.Urz.Woj. z 2014 r., poz. 1699). W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, iż w toku procedowania nad wymienionymi w skardze uchwałami (z dnia 25 stycznia 2015 r.: Nr XVIII/88/2016 w sprawie przyjęcia Rocznego Programu Współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w roku 2016, Nr XVIII/89/2016 w sprawie zamiaru likwidacji filii w [...] Szkoły Podstawowej w [...] oraz Nr XVIII/90/2016 w sprawie zamiaru likwidacji filii w [...] Szkoły Podstawowej w [...]), Rada Miejska dopuściła się szeregu naruszeń ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutu Gminy, które w ocenie skarżącego miały istotny wpływ na treść podjętych uchwał. Pierwszym naruszeniem obowiązujących przepisów było nieprzedłożenie do zaopiniowania projektów uchwał właściwym komisjom Rady. Zgodnie z § 61 ust. 1 pkt 2 Statutu Gminy do zadań stałych komisji Rady należy opiniowanie projektów uchwał Rady. Kwestię przygotowywania projektów uchwał szczegółowo reguluje m.in. § 50 Statutu Gminy, który w ust. 10 stanowi, że Burmistrz przekazuje projekty uchwał oraz materiały związane z przedmiotem obrad Rady - jej komisjom. Tymczasem z wyjaśnień przesłanych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej wynika, że projekty ww. uchwał nie były wcześniej omawiane na posiedzeniach komisji. Przy zwoływaniu sesji nadzwyczajnych Rada Miejska nie praktykuje wcześniejszego zwoływania posiedzeń komisji, projekty uchwał omawiane są na sesji. W ocenie skarżącego takie postępowanie istotnie narusza § 50 ust. 10 w zw. z § 61 ust. 1 pkt 2 Statutu Gminy. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że uchwały zostały podjęte na sesji nadzwyczajnej. Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Tzw. sesje nadzwyczajne zwołuje się poza sesjami ustalonymi w planie pracy rady tylko w wyjątkowych sytuacjach, w których zachodzi pilna potrzeba załatwienia sprawy wynikłej niespodziewanie, a przy tym niecierpiącej zwłoki, co sprawia, że nie jest możliwe odłożenie podjęcia uchwały do kolejnej sesji zwyczajnej. Kolejnym naruszeniem jakiego w ocenie Wojewody dopuściła się Rada Miejska w trakcie procedowania nad kwestionowanymi uchwałami było nieprzegłosowanie wniosku radnej o przeniesienie terminu głosowania nad uchwałą w sprawie zamiaru likwidacji filii w [...] Szkoły Podstawowej w [...]. Istotnym naruszeniem prawa jest również prowadzenie obrad przez Wiceprzewodniczącą Rady Miejskiej przy jednoczesnej obecności Przewodniczącego Rady. W piśmie z dnia [...] lutego 2016r., znak [...] Przewodniczący Rady wyjaśnił, że w sesji uczestniczył, ale o poprowadzenie poprosił wiceprzewodniczącą. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Ponadto w myśl § 29 Statutu Gminy sesję otwiera, prowadzi i zamyka Przewodniczący Rady (ust, 1). W razie nieobecności Przewodniczącego Rady czynności określone w ust. 1 wykonuje Wiceprzewodniczący Rady. Analiza treści normatywnej postanowień art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że istotną ustawową przesłanką relewantną, dającą wiceprzewodniczącemu ex lege prawo wykonywania zadań przewodniczącego, jest "nieobecność" przewodniczącego rady gminy. Niezależnie od tego, czy przyczyna ma charakter obiektywny (siła wyższa, szczególne okoliczności, nieobecność wskutek choroby, śmierć), czy też subiektywny (nieobecność zawiniona przez przewodniczącego), konstytutywną przesłanką podmiotowej dyslokacji zadań przewodniczącego jest sam fakt jego nieobecności. Z zebranych w sprawie materiałów wynika, że Przewodniczący nie tylko brał udział w sesji, ale również aktywnie uczestniczył w dyskusji, głosował nad projektami uchwał oraz uchwały te podpisał. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, sesja była prowadzona przez osobę nieuprawnioną. Takie zachowanie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem, a mianowicie art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i § 29 Statutu Gminy. Ponadto ustawodawca w art. 11 b ust. 1 sformułował uniwersalną zasadę, zgodnie z którą działalność organów gminy jest jawna. Zgodnie z ust. 2 obejmuje ona min. prawo obywateli do wstępu na sesje rady gminy. Realizacji powyższego prawa służy § 21 ust. 6 Statutu Gminy, zgodnie z którym zawiadomienie o terminie, miejscu i przedmiocie obrad Rady powinno być podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej Gminy. Z wyjaśnień przedstawionych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w piśmie z [...] lutego 2016 r. wynika, że: "zawiadomienie o terminie, miejscu i przedmiocie sesji podane zostało na tablicy ogłoszeń urzędu Miejskiego, nie umieszczono informacji na stronie internetowej." W ocenie skarżącego doszło zatem do naruszenia § 21 ust. 6 statutu, który wymaga podania do publicznej wiadomości zawiadomienia o terminie, miejscu i przedmiocie obrad rady na stronie internetowej Gminy, przez co ograniczone zostało prawo obywateli do udziału w sesji rady gminy. Statut nie przewiduje natomiast umieszczenia stosownej informacji na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego, dlatego można co najwyżej uznać, że jest to fakultatywny, dodatkowy sposób docierania z informacjami do mieszkańców gminy. Brak powiadomienia społeczności lokalnej o sesji rady gminy w formie przewidzianej w statucie gminy stanowi istotne naruszenia prawa. Uniemożliwia wzięcie pod uwagę i skonfrontowanie różnych racji i argumentów oraz rzetelnego przedyskutowania zgłaszanych projektów. Zapisy statutu w tym zakresie są obligatoryjne i stanowią realizację konstytucyjnego (art. 61 Konstytucji RP) i ustawowego (art. 11b ustawy o samorządzie gminnym) prawa obywatela do informacji, która obejmuje m.in. wstęp na sesje rady gminy i posiedzenia komisji. (...) Podkreślić przy tym należy, iż nieważne czy zwoływana jest sesja zwyczajna czy też nadzwyczajna to powyższy przepis nie ogranicza prawa mieszkańców do informacji, a więc m.in. powiadomienia o sesji rady gminy i porządku jej obrad. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, należy naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W konsekwencji, prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać nie tylko niezbędne wymagania w aspekcie materialnym, ale również formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. Statut należy do przepisów gminnych powszechnie obowiązujących na terenie gminy (jest aktem prawa miejscowego stanowiącym o ustroju gminy), a zatem wiążących również organy gminy. Postanowienia statutu są prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Wobec powyższych naruszeń Wojewoda wniósł o stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ podał, iż w dniu [...] maja 2016 r. w ramach autokontroli Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXII/104/2016, którą stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 25 stycznia 2016 r. Z uwagi powyższe organ wniósł o umorzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2015.1515, powoływanej dalej jako u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nr XVIII/88/2016 z dnia 25 stycznia 2016r. Rady Miejskiej, nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga z dnia [...] kwietnia 2016r., została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. W ocenie Sądu zgodzić się należy z Wojewodą, że procedura uchwalenia skarżonej uchwały obarczona jest istotnymi wadami. Mianowicie doszło do naruszenia postanowień § 50 ust. 10 i § 61 ust. 1 pkt 2 Statutu Gminy, które formułują obowiązek opiniowania projektów uchwał przez stałe komisje. Za istotną wadę prawną należy uznać również prowadzenie Sesji Rady, na której została podjęta uchwała przez Wiceprzewodniczącego Rady, który w świetle art. 19 ust. 2 u.s.g. i § 29 Statutu Gminy, mógł przewodniczyć posiedzeniu jedynie podczas nieobecności Przewodniczącego. Jak natomiast wynika z protokołu, Przewodniczący Rady był obecny na tym posiedzeniu. Istotną wadą było także naruszenie § 21 ust. 6 Statutu w zw. z art. 11b ust. 1 u.s.g. poprzez brak publikacji informacji o terminie, miejscu i przedmiocie sesji. Powyższe uchybienia nie były kwestionowane przez Radę, doprowadzając do podjęcia uchwały autokontrolnej z dnia 5 maja 2016 r. nr XXII/104/16, którą stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej nr XVIII/88/2016. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Nr [...] stwierdzono jednak nieważność uchwały z dnia 5 maja 2016 r. nr XXII/104/16. W tej sytuacji podjęcie przez Radę uchwały stwierdzającej nieważność zaskarżonej uchwały pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i na zakres dokonanej przez Sąd kontroli legalności uchwały nr XVIII/88/2016. Stwierdzając zatem, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości. .