II SA/Go 405/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku aktywizacyjnego oddala skargę. [...] stycznia 2011 r. T.M. zarejestrowany został w Powiatowym Urzędzie Pracy (dalej w skrócie: PUP) jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od [...] stycznia 2011 r. [...] października 2011 r. do Urzędu Pracy wpłynęło oświadczenie T.M. z [...] października 2011 r., w którym poinformował, że [...] października 2011 r. z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie w firmie L Sp. z o. o.. Jednocześnie T.M. wniósł o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. Decyzją z [...] października 2011r. Starosta pozbawił T.M. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] października 2011 r. 2 listopada 2011 r. wpłynął ponowny wniosek strony o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. Do wniosku została dołączona umowa zlecenia z której wynika, że T.M. inną pracę zarobkową podjął [...] października 2011 r., a nie jak wskazał w piśmie z [...] października 2011 r. – od [...] października 2011 r. W takim stanie faktycznym Starosta decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] orzekł o przyznaniu T.M. od [...] października 2011 r. prawa do dodatku aktywizacyjnego w wysokości do 228,50 zł brutto miesięcznie. Z powyższą decyzją nie zgodził się T.M. i złożył od niej odwołanie do Wojewody, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie prawa do dodatku aktywizacyjnego w wysokości 50% należnego świadczenia dla bezrobotnych. Wojewoda decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie: K.p.a, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że dodatek aktywizacyjny jest świadczeniem obligatoryjnym i przysługuje każdemu bezrobotnemu spełniającemu warunki do jego nabycia. Organ zaznaczył przy tym, że pomimo, iż jest to świadczenie obligatoryjne, jego wysokość zależy od decyzji starosty, gdyż przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), dalej w skrócie: u.p.z, nie określa w sposób jednoznaczny i bezsporny jego wysokości. W stosunku do wysokości tego świadczenia występuje tzw. uznaniowość administracyjna. Organ wskazał, że uznaniowość ta nie oznacza jednakże całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii. Organ wydając decyzję orzekającą o przyznaniu dodatku aktywizacyjnego powinien uzasadnić swoją decyzję i wykazać zasadność przyznanej kwoty. Powinien również wskazać kryteria, którymi się kierował oraz uzasadnić, dlaczego skorzystał z tej a nie innej możliwości rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie tego nie uczynił. Wskazał jedynie jaka jest podstawa prawna przyznania dodatku aktywizacyjnego, natomiast brak jest uzasadnienia faktycznego, z którego bezspornie wynikałoby uzasadnienie rozstrzygnięcia, tj. przyznanie prawa do dodatku aktywizacyjnego w wysokości 30%. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji w sentencji decyzji orzekł o przyznaniu dodatku aktywizacyjnego w wysokości "do 228,50 zł brutto miesięcznie". W ocenie Wojewody to orzeczenie jest niejednoznaczne, gdyż kwota wysokości świadczenia jest niedookreślona. Z orzeczenia decyzji powinno w sposób nie budzący wątpliwości wynikać w jakiej wysokości został przyznany dodatek aktywizacyjny. Zapis "do 228,50 zł brutto miesięcznie" nie określa kwoty w sposób jednoznaczny, gdyż może to być kwota 228,50 zł, jak również niższa. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu, że organ pierwszej instancji nie wydał zaskarżonej decyzji w ustawowo określonym terminie i zwlekał z jej doręczeniem, organ odwoławczy wskazał, że nie nastąpiło przekroczenie terminu w wydaniu decyzji. [...] października 2011 r. do PUP wpłynęło oświadczenie strony w którym poinformował, że [...] października 2011r. z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie i prosi o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. Z wyjaśnień pracownika PUP będących w aktach sprawy wynika, że skontaktował się on telefonicznie ze stroną i poinformował o konieczności złożenia wniosku, który znajduje się na stronie internetowej PUP. 2 listopada 2011 r. do PUP wpłynął odpowiedni wniosek wraz załączoną umową zlecenia. Pismem z [...] listopada 2011 r. wezwano T.M. do uzupełnienia wniosku o zaświadczenie o uzyskiwanym wynagrodzeniu brutto, co T.M. uczynił 25 listopada 2011 r. [...] listopada 2011 r. wydana została stronie decyzja, a więc w ciągu trzech dni od uzupełnienia braków formalnych występujących we wniosku. Zaskarżona decyzja wydana została więc bezzwłocznie w ustawowo określonym terminie. Organ odwoławczy wskazał także, że doręczenie decyzji 19 stycznia 2012 r. w żaden sposób nie przyczyniło się do poniesienia przez T.M. szkody, gdyż dodatek aktywizacyjny za miesiąc październik 2011 r. w kwocie 73,79 zł został przelany na konto strony [...] grudnia 2011 r., czego dowodem jest wyciąg z rachunku bankowego PUP. Natomiast prawo do wniesienia odwołania od decyzji zaczyna biec od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji, a nie od dnia wydania, z którego prawa strona skorzystała. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.M. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący nie zgadzając się z treścią decyzji stwierdzającej, że PUP decyzje o wysokości dodatku aktywizacyjnego dostarczył w ustawowym terminie, jak też co do kwoty przyznanego dodatku aktywizacyjnego (którą organ odwoławczy nakazał uzupełnić o uzasadnienie określające wysokość dodatku aktywizacyjnego na kwotę 228,50 zł brutto miesięcznie), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie dodatku aktywizacyjnego w wysokości 50% należnego świadczenia dla bezrobotnego. Skarżący stwierdził, że skoro decyzji nie dostarczono a przynajmniej nie próbowano wysyłając ją w ustawowym terminie dostarczyć do adresata, to zgodnie z prawem wniosek powinien być rozpatrzony pozytywnie, bo termin sam go zatwierdził i w pełnej dopuszczalnej przez prawo wysokości. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 2 u.p.z, dodatek aktywizacyjny oznacza kwotę wypłaconą osobie, która będąc bezrobotnym posiadającym prawo do zasiłku, podjęła samodzielnie lub w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Dodatek aktywizacyjny przysługuje zatem bezrobotnemu podejmującemu zatrudnienie na podstawie skierowania przez powiatowy urząd pracy (art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.z), oraz bezrobotnemu, który z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową (art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.z). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z drugą sytuacją albowiem zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że skarżący z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie. W takim przypadku, zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.z, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Dodatek aktywizacyjny jest zatem – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – świadczeniem obowiązkowym, jednak o wysokości dodatku aktywizacyjnego w przypadku bezrobotnego podejmującego pracę z własnej inicjatywy decyduje starosta. Wysokość świadczenia ustawodawca pozostawił zatem uznaniu organu administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności co do rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym odnoszącym się zwłaszcza do uznaniowych decyzji administracyjnych akcentuje się, że każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 79/94, POP 1999 r., nr 2, poz. 31) Organ przyznający dodatek aktywizacyjny (w niniejszej sprawi w wysokości 30% zasiłku dla bezrobotnych a więc do 228,50 zł brutto miesięcznie) powinien zatem wykazać, że w tej konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji – jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy – tego jednak nie uczynił. Uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia ogranicza się bowiem jedynie do przywołania podstawy prawnej, bez jakiegokolwiek wskazania motywów rozstrzygnięcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pierwszej instancji wydając decyzję naruszył granice uznania administracyjnego, które wyznaczają przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przepisy te zobowiązują organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Naruszenie tych przepisów oraz art. 107 § 3 K.p.a poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, uzasadniało – zdaniem Sądu – uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego dotyczące niejednoznacznego określenia kwoty przyznanego świadczenia. Kwota ta powinna być, wobec treści art. 48 ust. 3 u.p.z, określona w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości. Nie jest zatem wystarczającym określenie w decyzji organu pierwszej instancji, iż dodatek aktywizacyjny jest przyznany w wysokości do 228,50 zł brutto miesięcznie. Skarżący podnosi w skardze kwestię doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Istotnie w aktach sprawy brak jest oświadczenia skarżącego, iż decyzje mogą być mu doręczane w siedzibie organu. Z wyjaśnień pracownika PUP z [...] lutego 2012 r. wynika, że decyzja nie została skarżącemu doręczona przez pocztę, albowiem skarżący w rozmowie telefonicznej z pracownikiem oświadczył, że odbierze ją osobiście w siedzibie organu. Wobec tak rozbieżnych stanowisk skarżącego oraz pracownika organu nie można obecnie ustalić jaką w toku postępowania przyjęto formę doręczeń pism. Niemniej jednak okoliczność doręczenia skarżącemu decyzji osobiście w siedzibie organu 19 stycznia 2012 r., którą odczytywać można jako zwłokę w jej doręczeniu, nie przyczyniła się - jak zasadnie wskazał organ odwoławczy – do poniesienia przez skarżącego szkody. Wskazać bowiem należy, że dodatek aktywizacyjny za październik 2011 r. w kwocie 73,79 zł przelany został na konto skarżącego [...] grudnia 2011 r. Z tych też powodów także ewentualna zwłoka w doręczeniu decyzji nie mogła stanowić dla organu odwoławczego podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a, a więc uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania skarżącemu dodatku aktywizacyjnego w wysokości 50% należnego świadczenia dla bezrobotnych. Przedłużenie terminu doręczenia decyzji, nie nakładało bowiem na organ odwoławczy obowiązku przyznania świadczenia w ww. maksymalnej wysokości. Nie ma zatem racji skarżący sugerując, że niewysłanie decyzji w terminie powoduje, iż jego wniosek powinien być rozpatrzony pozytywnie, "bo termin sam go zatwierdził i w pełni dopuszczalnej przez prawo wysokości". Odnosząc się do żądania skargi, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania dodatku aktywizacyjnego w wysokości 50% zasiłku dla bezrobotnych, Sąd wskazuje, że zakres kontroli sprawowanej w ramach postępowania sądowego nie daje podstaw do orzekania w miejsce organu o meritum sprawy. Sąd tylko kontroluje działania organu, dokonując ich oceny w kontekście obowiązujących przepisów. Tak więc nawet w sytuacji uwzględnienia złożonej w niniejszej sprawie skargi, rozstrzygnięcie Sądu mogłoby ograniczać się tylko do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. Nr 270), należało orzec jak w sentencji.