II SA/Go 406/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 stycznia 2016 r. nr XVIII/90/2016 w sprawie zamiaru likwidacji filii w [...] Szkoły Podstawowej w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XVIII/90/2016 z dnia 25 stycznia 2016 r. Rada Miejska, powołując się na art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.), wyraziła zgodę na zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. filii Szkoły Podstawowej im. [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej oddział "0" oraz klasy I-III, wchodzącej w skład Zespołu Szkolno – Przeszkolnego w [...] (§ 1 uchwały). Uchwałą tą Rada zobowiązała i upoważniła Burmistrza do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji filii, o której mowa w § 1, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze likwidacji rodziców uczniów, Kuratorium Oświaty, związków zawodowych oraz do wystąpienia do Kuratora Oświaty o opinie w sprawie likwidacji (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi (§ 3 uchwały) i wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4 uchwały). Skargę na uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda, zarzucając jej istotne naruszenie art. 11b i art. 19 ust. 2 u.s.g. oraz § 21 ust. 6, § 29, § 38, § 50 ust. 10 i § 61 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXXIX/340/14 Rady Miejskiej z dnia 18 września 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy (Dz. Urz. Woj. Z 2014 r. poz. 1699 – określanej dalej jako Statut ) oraz domagając się stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda powołując przepisy Statutu Gminy wskazał na błędy procesowania nad zakwestionowaną uchwałą, w tym okoliczność, że projekt uchwały nie był wcześniej omawiany na posiedzeniach komisji, co uchybia § 50 ust. 10 i § 61 ust. 1 pkt 2 Statutu, które formułują obowiązek opiniowania projektów uchwał przez stałe komisje. Sesja Rady przeprowadzona została przez osobę nieuprawnioną, bowiem prowadził ją Wiceprzewodniczący Rady, który w świetle art. 19 ust. 2 u.s.g. i § 29 Statutu, może przewodniczyć posiedzeniu jedynie podczas nieobecności Przewodniczącego, który aktywnie uczestniczył w obradach i głosowaniu. Ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie sesji nie poinformowano poprzez publikację na stronie internetowej gminy, do czego zobligowana jest ona na podstawie § 21 ust. 6 Statutu i co stanowi o realizacji zasady jawności działania organów samorządu wyrażonej w art. 11b ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Burmistrza wskazano, że Rada Miejska działając w ramach autokontroli podjęła w dniu 5 maja 2016 r. uchwałę nr XXII/106/16 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej nr XVIII/90/2016 z dnia 25 stycznia 2016 r. w sprawie zamiaru likwidacji filii Szkoły Podstawowej w [...]. Zgodnie z § 1 tej uchwały Rada postanowiła stwierdzić nieważność uchwały nr XVIII/90/2016 z dnia 25 stycznia 2016 r. w sprawie zamiaru likwidacji filii Szkoły Podstawowej w [...]. Wykonanie tej uchwały powierzono Burmistrzowi (§ 2 uchwały), zaś w § 3 uchwały zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu do tej uchwały organ wskazał, że uznaje zarzuty Wojewody zawarte w skardze z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] za zasadne w całości, stąd w oparciu o art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a) stwierdzono nieważność zaskarżonej w/w skargą uchwały. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o wskazanie aktualnego stanowiska w sprawie, Wojewoda pismem z dnia [...] maja 2016 r. oświadczył, że podtrzymuje skargę. W kolejnym piśmie wyjaśnił, że na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. stwierdził, że uchwała nr XXII/106/2016 Rady Miejskiej z dnia 5 maja 2016 r. została podjęta z naruszeniem prawa. Do pisma załączono odpis wskazania z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], którym stwierdzono wydanie uchwały nr XXII/106/2016 z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego wskazania organ stwierdził, że działając w ramach autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Rada Miejska mogła jedynie uchylić zaskarżoną przez Wojewodę uchwałę, natomiast nie posiadała uprawnień do stwierdzenia jej nieważności. Jak wynika z informacji udzielonej przez Wojewodę pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., uzupełnionej pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., Rada Miejska nie złożyła skargi na wskazanie z dnia [...] maja 2016 r. Z kolei Gmina poinformowała, że nie złożyła skargi na wskazanie Wojewody, bowiem jak wyjaśniła, wskazanie, o którym mowa w art. 98 ust. 4 u.s.g. nie wywołuje skutków prawnych analogicznych jak rozstrzygnięcie nadzorcze, nie powoduje uchylenia zakwestionowanej uchwały, a więc pozostaje ona w obrocie prawnym, ze wszystkimi tego skutkami prawnymi. Nie można zatem wywodzić tu naruszenia interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji, które uzasadniałoby wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – obejmuje akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się również nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego ( art. 94 ust. 1 u.s.g.). Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda - jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. - w stosunku do Gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi ( por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex, nr 186663 ). Ponadto zgodnie z art. 102 a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały ( por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 - na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu rozumienie się takiego rodzaju naruszenie prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała będąca aktem prawa miejscowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W piśmiennictwie wskazuje się, iż taki charakter mogą mieć naruszenia prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, s. 101-102). Przedmiotem skargi i kontroli sądowej było dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej, którą tenże organ wyraził zgodę na zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. filii Szkoły Podstawowej im. [...]. Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała narusza w istotny sposób prawo. Zgodzić się należy z Wojewodą, że procedura jej uchwalenia obarczona jest istotnymi wadami, polegającymi na naruszeniu § 50 ust. 10 i § 61 ust. 1 pkt 2 Statutu Gminy, które formułują obowiązek opiniowania projektów uchwał przez stałe komisje. Za istotne wady prawne należy uznać prowadzenie Sesji Rady, na której została podjęta uchwała przez Wiceprzewodniczącego Rady, który w świetle art. 19 ust. 2 u.s.g. i § 29 Statutu Gminy, mógł przewodniczyć posiedzeniu jedynie podczas nieobecności Przewodniczącego. Jak wynika z protokołu Przewodniczący Rady był obecny na tym posiedzeniu. Najistotniejszą wadą było jednak naruszenie § 21 ust. 6 Statutu w zw. z art. art. 11b ust. 1 u.s.g. polegające na braku publikacji informacji o terminie, miejscu i przedmiocie sesji. Podkreślić należy, że uchybienia te są na tyle jasne i doniosłe, że zostały przyznane przez organ i stały się przyczynkiem, do podjęcia uchwały autokontrolnej z dnia 5 maja 2016 r. nr XXII/106/16, którą stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej nr XVIII/90/2016. W konsekwencji podjęcia tej uchwały spór między stronami przesunął się na inną płaszczyznę i dotyczył prawnej możliwości stwierdzenia przez organ gminy nieważności własnej uchwały w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie tego sporu miało wpływ na wynik postępowania sądowego bowiem uznanie tej kompetencji (przy przyjęciu, że uchwała autokontrolna wywołuje skutki ex tunc) oznaczałoby bezprzedmiotowość postępowania sądowego i prowadziło do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w innym przypadku – stwierdzenia braku takiej kompetencji lub przypisania uchwale autokontrolnej skutku ex nunc aktualizował się zarzut Wojewody – zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w celu wyeliminowania skutków zaskarżonej uchwały o zamiarze likwidacji filii szkoły w [...] z mocą wsteczną. Zważywszy na intencyjny charakter uchwały i jej przedmiot spór ten ma raczej charakter akademicki, niemniej jego rozwiązanie jest konieczne dla sposobu zakończenia sprawy sądowej. Kwestia dopuszczalności stwierdzania nieważności własnych uchwał w trybie przewidzianym art. 54 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. jest kontrowersyjna. W tej mierze funkcjonują dwa opozycyjne stanowiska. Jedno przyznające taką kompetencję organom gminy zasadza się na argumencie, że pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14, LEX nr 1657777). Pogląd drugi odwołuje się do stanowiska dokładnie przeciwnego. Możliwość stwierdzenia nieważności w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. traktowana jest jako wyjątek wymagający wyraźnej regulacji ustawowej, której brak. Rozważając konkurujące argumenty - zdaniem Sądu - stanowisko drugie jest bardziej przekonywujące. W tej mierze Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w zdaniu odrębnym do wskazanego wyroku NSA z dnia 18 listopada 2014 r. oraz krytyczną glosą B. Jaworskiej – Dębskiej do tego orzeczenia (por. Samorząd Terytorialny 2015 r., nr 9, s. 83 i nast.). Po pierwsze stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego zostało uznane przez ustawodawcę za podstawowy środek nadzoru. W odniesieniu do tego środka zostały rozbudowane w u.s.g. reguły postępowania stanowiące lex specialis zarówno wobec ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2016 , poz. 23 ) , jak i p.p.s.a. Po drugie w przypadku wniesienia skargi przez organ nadzoru na uchwałę rady gminy, instytucja autokontroli określona w art. 54 § 3 p.p.s.a., nie może spełnić swojej podstawowej funkcji tj. uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, przez organ działający w zakresie swojej właściwości. Nie występuje tu bowiem organ, który w ramach czynności autokontrolnych, może zweryfikować własne działanie tzn. wydać akt zastępujący akt zaskarżony tak co do formy, jak i charakteru. Po trzecie w Konstytucji, jak i w ustawach ustrojowych nie ma przepisów przyznających organom samorządu terytorialnego uprawnienie do "autonadzoru". Art. 18 ust. 1 u.s.g., ustanawia zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Natomiast w ust. 2 tego artykułu wymienia katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy. Po czwarte systemowa i funkcjonalna wykładnia przepisów u.s.g. i p.p.s.a., regulujących zasady i tryb postępowania nadzorczego prowadzi do rezultatu, że to wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu w wyniku uwzględnienia skargi organu nadzoru. Przypisanie organowi gminy kompetencji do stwierdzania nieważności własnych uchwał prowadzi do tego, że organ samorządu gminnego, będący częścią władzy wykonawczej, poprzez instytucję przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a., zastępowałby sąd administracyjny w wykonywaniu jego kompetencji jurysdykcyjnej orzekania w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem, zaskarżonej uchwały. Trafnie podkreśla się jednak, że kompetencja do stosowania tak daleko idącego skutku wymaga regulacji szczególnej i z tej racji została powierzona wyłącznie sądom lub organom nadzoru. Z tych względów podzielić należy pogląd, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie stanowi metanormy kompetencyjnej, przyznającej prawo radzie gminy do stwierdzania nieważności własnych uchwał. Dodatkowo wskazać należy, że zawarte w § 3 uchwały autokontrolnej z dnia 5 maja 2016 r. postanowienie o tym, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia wywołuje wątpliwości co do rodzaju skutku prawnego tej uchwały, który to problem nie występuje przy bezpośrednim stosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a. przez sąd. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc), a taki charakter w istocie ma uchwała autokontrolna przyjmując zapis wyrażony w jej § 3. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.