II SA/Go 407/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego J.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...] Zarząd Województwa, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U z 2016 r. poz. 486 ze zm.), art. 55, art. 57 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), art. 211 ust. 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. poz. 2104 ze zm.) w zw. z art. 113 ust 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku J.K. z dnia [...] listopada 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w sprawie rozłożenia na raty należności wynikającej z decyzji Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] dotyczącej zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie Projektu nr [...] pn. "Wzrost konkurencyjności ZPU J.K. elementem wzrostu ekonomicznego regionu". Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy. J.K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...], w ramach działania 2.1 Regionalnego Programu Operacyjnego podpisał w dniu [...] września 2009 r. umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Wzrost konkurencyjności ZPU J.K. elementem wzrostu ekonomicznego regionu". Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] Zarząd Województwa orzekł o zwrocie dofinansowania wynikającego z umowy z dnia [...] września 2009 r., a po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2014 r.. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniesiona przez J.K. została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lipca 2015r., sygn. akt II SA/Go 322/15. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. J.K. złożył do IZ RPO wniosek o rozłożenie na raty należności głównej oraz umorzenie naliczonych odsetek od wartości dofinansowania naliczonej korekty finansowej. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Zarząd Województwa odmówił umorzenia odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych liczonych od należności wynikającej z decyzji Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], a po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2015 r. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Zarząd Województwa wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozłożenia na raty należności wynikającej z decyzji nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczącej zwrotu dofinansowania. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Zarząd Województwa rozłożył na raty należność wynikającą z decyzji Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J.K., wnosząc o zmianę decyzji w zakresie wysokości odsetek w pełnej wysokości do dnia spłaty i ustalenie, iż od dnia wydania decyzji odsetki nie są naliczane, a w ich miejsce naliczana jest opłata prolongacyjna w wysokości 50% odsetek. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Zarząd Województwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podkreślił, że opłata prolongacyjna, o której naliczenie wnioskuje strona, została opisana w art. 57 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. z 2017, poz. 201, z późn. zm.), który brzmi: "W decyzji wydanej na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 lub 2, dotyczącej podatków stanowiących dochód budżetu państwa, organ podatkowy ustala opłatę prolongacyjną od kwoty podatku lub zaległości podatkowej." Biorąc powyższe pod uwagę zapis ten dotyczy tylko i wyłącznie podatków stanowiących dochód budżetu państwa, a odsetki naliczane od kwoty dofinansowania wykorzystanego w sposób nieprawidłowy taki dochodem nie są. Odsetki od wkładu UE są odsetkami należnymi Komisji Europejskiej, naliczanymi proporcjonalnie od wkładu UE. Powyższe potwierdza instrukcja użytkownika Krajowego Systemu Informatycznego SIMIK 07-13 wydanego przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju gdzie odsetki naliczane od należności głównej, po upływie terminu 14 dni od daty doręczenia beneficjentowi decyzji o zwrocie są nazywane odsetkami karnymi należne Komisji Europejskiej, (str. 302 i 303). Zgodnie też z art. 67 ustawy o finansach publicznych przepisy ordynacji stosuje się odpowiednio a więc istnieje możliwość ich nie stosowania w ogóle albo odpowiednio do charakteru sprawy (w tym wypadku zwrotu środków UE). Odsetki po 14 dniach od daty otrzymania decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania przez stronę stanowią dochód Komisji Europejskiej (proporcjonalnie do wkładu UE - w tym przypadku 85 % kwoty należności). Zatem zapisy art. 57 Ordynacji podatkowej nie mogą, w ocenie organu dotyczyć wyżej opisanych odsetek, ponieważ nie są podatkiem stanowiącym dochód budżetu państwa. Mając na uwadze powyższe przytoczony przepis nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił ponadto, że podstawą prawną decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu dofinansowania były zapisy art. 211 ust. 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. poz. 2104 ze zm.) zgodnie z art. 113 ust 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.). Art. 211 ust. 5 stanowi, iż w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 4 stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkiem art. 57 tej ustawy, wyłączając w ten sposób możliwość stosowania opłaty prolongacyjnej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.K. zarzucił naruszenie art. 67 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 67a i 57 ustawy z dnia 29 sierpnia 2007 r. Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istotą sporu jest odpowiednie zastosowanie art. 67a Ordynacji podatkowej do zwrotu należności wynikającej z decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. W pierwszej kolejności należałoby zatem rozstrzygnąć, czy zwrot należności objętej dofinansowaniem ma charakter cywilnoprawny czy publicznoprawny i następnie rozstrzygnąć czy w przedmiotowej sprawie zastosowanie będzie miał art. 67a Ordynacji Podatkowej w zakresie instytucji stosowania opłaty prolongacyjnej. Zdaniem skarżącego należność ma charakter publiczny. Skarżący zauważył, że mając na uwadze odesłania art. 67 ustawy o finansach publicznych oraz treść art. 67a Ordynacji Podatkowej, odpowiednie stosowanie ustawy dotyczy również opłaty prolongacyjnej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Zarządu Województwa, działającego jako Instytucja Zarządzająca RPO, utrzymująca w mocy decyzję własną o rozłożeniu na raty należności wynikającej z decyzji zwrotu dofinansowania. Należności, o rozłożenie na raty których wniósł skarżący, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie bowiem z art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2016.1870 j.t. , dalej jako u.f.p.) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Na podstawie art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powołany w tym przepisie art. 55 określa rodzaje ulg - umorzenie w całości albo w części, odroczenie spłaty lub rozłożenie jej na raty. Jednocześnie w art. 67 u.f.p. zawarto regulację, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.2017.201 j.t., dalej jako o. p.) . Dział III ustawy Ordynacja podatkowa - Zobowiązania podatkowe obejmuje artykuły od 21 do 119. W wyroku z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 829/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z treści art. 60, jak i pozostałych przepisów regulujących ulgi w spłacie należności o charakterze publicznoprawnym nie wynika, aby ustawodawca przyjął, że ulgi obejmujące te należności są udzielane na tych samych podstawach materialnoprawnych, co ulgi w należnościach o charakterze cywilnoprawnym. Brak jest bowiem takiej regulacji, która odsyłałaby, w przypadku tych należności, do stosowania przesłanek określonych w art. 56 (umorzenie w całości), czy też określonych w art. 57 ustawy o finansach publicznych (umarzenie w części, odroczenie terminu spłaty, rozłożenie jej na raty). Zatem do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., zastosowanie ma art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd powyższy podziela. Zgodnie z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty, 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że zastrzeżenia musi budzić określenie podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji jak i decyzji wydanej w I instancji. Mianowicie w obu tych decyzjach w podstawie materialnoprawnej organ wskazał art. 55,57,61 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepis art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Tymczasem jak wskazano wyżej do należności o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 u.f.p. zastosowanie ma niepowołany w decyzjach organu art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, nie zaś powoływany w tych decyzjach art. 57 u.f.p. odnoszący się do należności cywilnoprawnych. Przede wszystkim jednak wobec podstawy prawnej wskazanej w decyzjach organu nie jest jasne, czy zdaniem organu w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czy też przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Nie ma żadnych podstaw do stosowania przepisów obu ustaw jednocześnie. Nie budzi wątpliwości, że z uwagi na treści art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, do orzekania o zwrocie dotacji udzielonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Jednak czym innym jest orzekanie o zwrocie dotacji, a czym innym orzekanie w przedmiocie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności. Powołanie obok szeregu przepisów ustawy z 2009 r. jednego przepisu poprzednio obowiązującej ustawy z 2005 r. powoduje, że można odnieść wrażenie, iż organ odwołał się do tego przepisu tylko dlatego, że przepis ten wyklucza stosowanie art. 57 Ordynacji podatkowej, który stanowi podstawę naliczania wnioskowanej przez skarżącego opłaty prolongacyjnej. Powyższe uchybienia w określeniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, miały istotny wpływ na wynik postępowania, co przemawiało za wyeliminowaniem zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Jeżeli chodzi o sporną w niniejszej sprawie kwestię odsetek za zwłokę wskazać trzeba, że od zaległości podatkowych, których zapłata została odroczona lub rozłożona na raty, odsetki za zwłokę są naliczane do dnia wniesienia podania o odroczenie lub rozłożenie na raty zapłaty zaległości podatkowej, włącznie z tym dniem. Stanowi o tym § 9 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz.U.2005.165.1373 ze zm.) Zatem podatnik, którego wniosek o rozłożenie należności na raty zostanie pozytywnie rozpatrzony, nie ponosi żadnych obciążeń odsetkowych. W przypadku zatem rozłożenia na raty należności przy odpowiednim stosowaniu przepisów ordynacji podatkowej nie ma podstaw do naliczania odsetek za okres po dniu wniesienia podania, a w zamian powinna być za ten okres naliczona opłata prolongacyjna zgodnie z art. 57 § 2 Ordynacji podatkowej. Jeżeli chodzi o powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argument , że art. 57 Ordynacji podatkowej nie może dotyczyć odsetek, które są odsetkami należnymi Komisji Europejskiej, naliczanymi proporcjonalnie od wkładu UE, to należy wskazać, że z przepisów prawa wspólnotowego nie wynika zakaz wprowadzenia do prawa krajowego instytucji umorzenia należności podlegających zwrotowi lub korekcie. Kwestia ta została pozostawiona swobodzie państwa członkowskiego. Skoro ustawodawca krajowy wprowadził do systemu prawa możliwość zastosowania ulg dotyczących należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich to znaczy, że instytucja ta może być stosowana w stosunku do podmiotów krajowych na warunkach określonych w tej ustawie. Przyjęcie prezentowanego przez organ rozumowania prowadziłoby do niemożności zastosowania ulgi w każdym przypadku wniosku dotyczącego należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, bez względu na zindywidualizowane i skonkretyzowane okoliczności i przesłanki umorzenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 listopada 2013 r., II SA/Go 336/13). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa, winny raz jeszcze przeanalizować kwestię naliczania odsetek za okres po dniu wniesienia podania oraz możliwość naliczenia opłaty prolongacyjnej.