II SA/Go 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia 29 września 2016 r. nr XX/112/2016 w sprawie uchwalenia Programu współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami w 2017 roku I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Powiatu na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Powiatu w dniu 29 września 2016 r., działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 22 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ) oraz art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 239 ze zm., dalej jako u.d.p.p.). podjęła uchwałę Nr XX/112/2016 w sprawie uchwalenia programu współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami w 2017 r. stanowiącego załącznik do uchwały. Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że program współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami w 2017 roku, podjęty został z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość ta polega na nie respektowaniu zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p. W programie nie określono bowiem wysokości środków planowanych na jego realizację. Wprawdzie w § 11 programu stanowiącego załącznik do uchwały Rada postanowiła, że "wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizacje zadań publicznych podana zostanie po uchwaleniu budżetu powiatu na 2017 rok", to zdaniem strony skarżącej taki zapis nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. Organ stanowiący zobowiązany jest podać wysokość środków planowanych na realizację programu, a nie wskazać dokument (uchwałę budżetową), który będzie zabezpieczał ewentualne środki na ten cel. Za niezgodne z prawem Wojewoda uznał również zapisy § 8 ust. 1 oraz ust. 1 pkt a) Rozdziału 6 programu, które stanowią, że do priorytetowych obszarów współpracy Powiatu z organizacjami należą zadania "1. W zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększenia świadomości prawnej społeczeństwa: a) udzielanie bezpłatnych porad prawnych dla mieszkańców Powiatu". Zdaniem skarżącego zakres zadań objętych programem współpracy może obejmować wyłącznie sferę zadań publicznych określonych w art. 4 u.d.d.p. które dotyczą zadań własnych powiatu. Tylko takie zadania jako priorytetowe mogą być ujęte w programie współpracy. Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1255), zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie, tym samym o jego realizacji nie może stanowić lokalny prawodawca w uchwale podejmowanej w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Zdaniem skarżącego jednym z elementów jaki winien znaleźć się w przyjętym przez Radę Powiatu programie (o którym mowa w art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.d.p.), jest podanie informacji o sposobie tworzenia programu oraz przebiegu konsultacji, które co istotne, mają być zgodne z zasadami przeprowadzania konsultacji, przyjętymi uprzednio przez Radę na mocy art. 5 ust. 5 u.d.d.p. W przedmiotowej sprawie uchwałą podjętą w wykonaniu delegacji określonej w art. 5 ust. 5 u.d.d.p. jest, w pierwszej kolejności, uchwała Nr XLIV/295/10 Rady Powiatu z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania projektów aktów prawa miejscowego z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, a następnie uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji aktu prawa miejscowego z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami. Zdaniem skarżącego wypełnieniem upoważnienia określonego w art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.d.p., nie mogą być przyjęte przez Radę Powiatu zapisy § 15 ust. 2 pkt 3 i 4 programu. Co prawda ww. zapisy programu przewidują skierowanie projektu programu do konsultacji oraz przeanalizowanie sugestii, opinii i uwag złożonych przez podmioty podczas konsultacji, to jednak nie odnoszą się w żaden sposób do przeprowadzonych na terenie Powiatu konsultacji. Skarżący podkreślił, że informacja o przebiegu konsultacji powinna opisywać zaistniałe w tym zakresie fakty odnoszące się przede wszystkim do terminu przeprowadzenia przedmiotowych konsultacji, podmiotów które brały w nich udział, jak też faktu zgłoszenia, bądź nie zgłaszania sugestii, opinii czy uwag do projektu programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Tymczasem z dokonanych przez skarżącego ustaleń wynika, że na stronie internetowej Powiatu w zakładce "Organizacje pozarządowe" w dniu 16 września 2016 r. zamieszczono "Sprawozdanie z przeprowadzonych konsultacji dotyczących projektu Uchwały Rady Powiatu w sprawie uchwalenia Programu współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w 2017 roku". Z treści sprawozdania wynika m.in., że konsultacje odbyły się w terminie od 29 sierpnia do 6 września 2016 r. na mocy uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu, a do projektu uchwały wpłynęły cztery opinie. Zdaniem skarżącego przedmiotowe informacje winny mieć odzwierciedlenie w przyjętej przez Radę Powiatu uchwale, bowiem tylko w ten sposób można by przyjąć, iż delegacja o której mowa w art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy, została przez organ stanowiący zrealizowana prawidłowo. Za niezgodny z prawem Wojewoda uznał również § 16 ust. 2 programu, w którym Rada postanowiła, że: "W skład Komisji Konkursowej wchodzi: 1) trzech przedstawicieli Zarządu Powiatu, 2) dwóch przedstawicieli organizacji pozarządowych i innych podmiotów określonych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (...)". Powyższe zapisy wykraczają poza upoważnienie określone przez prawodawcę w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.d.p., który stanowi, iż roczny program współpracy zawiera w szczególności "tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert". Powyższa delegacja nie uprawnia jednak rady do określania składu komisji konkursowej czy też, decydowania kto może w niej zasiadać, a kto nie. W ocenie skarżącego pojęcie "trybu powoływania" oznacza, iż w programie współpracy należy określić kwestie stanowiące np. o tym jaki organ jednostki samorządu jest zobowiązany powołać komisję, w drodze jakiego aktu prawnego to następuje, natomiast w ramach "zasad działania" należy określić kwestie dotyczące np. sposobu dokonywanej oceny, procedury protokołowania prac komisji, czy też elementów jakie powinien zawierać protokół. Zamieszczanie zatem w badanej uchwale regulacji precyzującej skład komisji konkursowej, stanowi zarówno przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.d.p., jak też stanowi o tym, że lokalny prawodawca dokonał niedopuszczalnej modyfikacji materii uregulowanej przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2b - 2d. W dalszej kolejności Wojewoda uznał za naruszające prawo zapisy § 17 ust. 3 – ust. 6 programu, albowiem stanowią one ingerencję w materię uregulowaną już w art. 15 ust. 1 u.d.d.p. (tj. § 17 ust. 6 programu) oraz art. 15 ust. 2da - 2f u.d.d.p. (tj. odpowiednio: § 17 ust. 3 programu - art. 15 ust. 2e i 2ea, § 17 ust. 4 programu- art. 15 ust. 2da, § 17 ust, 5 programu – art. 15 ust. 2f). Taka praktyka zdaniem skarżącego jest zbędna jako że rozwiązania ustawowe i tak już przecież obowiązują, a z drugiej strony może być przyczyną dezinformacji wynikającej z faktu odmiennego interpretowania tych samych zapisów na gruncie ustawy i na gruncie uchwały, w której je powtórzono. Wojewoda wskazał również na niezgodność z prawem zapisu § 14 programu, który określa, iż: "Zarząd Powiatu przedstawi Radzie Powiatu informację z realizacji "Programu współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami w 2017 roku" w terminie do 30 kwietnia 2018 r". Przywołany zapis stanowi nieuprawnioną modyfikację regulacji ustawowej, tj. art. 5a ust. 3 u.d.d.p., zgodnie z którym organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie później niż do dnia 31 maja każdego roku, jest obowiązany przedłożyć organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz opublikować w Biuletynie Informacji Publicznej sprawozdanie z realizacji programu współpracy za rok poprzedni. Częściowe powtórzenie określonej regulacji prawnej, jak również nieuprawnione jej modyfikowanie stanowi, jak już wcześniej podnoszono, istotne naruszenie prawa, albowiem prowadzi do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Końcowo Wojewoda zauważył, że Rada Powiatu stanowiąc akty prawa miejscowego zobowiązana jest do przestrzegania zasad techniki prawodawczej określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W związku z powyższym, stosownie do § 29 w związku z § 143 ww. rozporządzenia, roczny program współpracy powinien stanowić treść uchwały, a nie jej załącznik. Załącznik do aktu prawa miejscowego nie powinien zawierać treści merytorycznych, podstawowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezprzedmiotowej wskazując, że na sesji w dniu [...] stycznia 2017 r. Rada Powiatu podejmie uchwałę uwzględniającą zarzuty sformułowane w przedmiotowej skardze. W dniu 30 stycznia 2017 r. do Sądu wpłynęła uchwała Rady Powiatu z dnia 25 stycznia 2017 r., Nr XXIII/135/2017 w sprawie uchwalenia Programu współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami w 2017 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu z dnia 29 września 2016 r.Nr XX/112/2016 w sprawie uchwalenia programu współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami w 2017 r. stanowiącego załącznik do uchwały. Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie, mimo że Rada Powiatu dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały, podejmując w dniu 25 stycznia 2017 r. uchwałę Rady Powiatu Nr XXIII/135/2017 w sprawie uchwalenia Programu współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami w 2017 roku. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Materialnoprawną podstawę zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały stanowił art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2016. 239 ze zm.), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 2. Zgodnie z art. 5a ust. 4 ustawy program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków przeznaczanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. W ocenie Sądu trafne były zarzuty Wojewody dotyczące: - braku określenia w programie wysokości środków planowanych na realizację programu - art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p., - niezgodności z prawem § 8 ust. 1 oraz ust. 1 pkt a) programu w zakresie zapisów dotyczących udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej jako zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, - braku informacji o sposobie tworzenia programu oraz przebiegu konsultacji, które co istotne, mają być zgodne z zasadami przeprowadzania konsultacji - art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.d.p., - niezgodności z prawem § 16 ust. 2 programu, jako wykraczającego wykraczają poza upoważnienie określone przez prawodawcę w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.d.p., - niezgodności z prawem § 17 ust. 3 – ust. 6 programu jako stanowiących ingerencję w materię uregulowaną już w art. 15 ust. 1 u.d.d.p., - niezgodności z prawem zapisów § 14 programu, jako stanowiących modyfikację regulacji ustawowej, tj. art. 5a ust. 3 u.d.d.p. Powyższe naruszenia prawa nie były kwestionowane przez Radę, doprowadzając do podjęcia uchwały Rady Powiatu z dnia 25 stycznia 2017 r., Nr XXIII/135/2017 w sprawie uchwalenia Programu współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami w 2017 roku. Stwierdzając zatem, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa Sąd, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804.).