II SA/Go 412/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz,, Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M.S. – P., J.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Powiatowy Urząd Pracy umorzył postępowanie w spawie wniosku M.S.-P. w przedmiocie umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy w wysokości 4.014,8 zł z odsetkami w wysokości 120% zmiennej stopy oprocentowania kredytu lombardowego od dnia [...] marca 1997 r. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] marca 1997 r. M.S.-P. zawarła z Rejonowym Urzędem Pracy umowę pożyczki z Funduszu Pracy w wysokości 8.000 zł na podjęcie działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] kwietnia 1999 r. M.S.-P. (wówczas S.) zwróciła się o umorzenie pożyczki, powołując się na trudną sytuację związaną z wychowaniem trojga dzieci i brak możliwości kontynuowania działalności gospodarczej. Powiatowy Urząd Pracy pismem z dnia [...] kwietnia 1999 r. odmówił umorzenia pożyczki, wskazując między innymi na brak dostarczenia dokumentów poświadczających prowadzenie działalności gospodarczej przez wymagany ustawowo okres. Z uwagi na zaprzestanie spłaty pożyczki przez M.S.-P., organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 1999 r. poinformował ją o rozwiązaniu umowy pożyczki. W wyniku bezskutecznych wezwań pożyczkobiorczyni jaki i poręczycieli do spłaty pożyczki, Powiatowy Urząd Pracy wytoczył powództwo do Sądu Rejonowego o zapłatę niespłaconej części pożyczki wraz z odsetkami. Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia [...] maja 2000 r. sygn. akt: VI C 19/00 uwzględnił powództwo i zasądził od pozwanych M.S., M.H., A.K., J.P. na rzecz powoda Powiatu -Starosty kwotę 4.014,80 zł z odsetkami w wysokości 123% zmiennej stopy oprocentowania kredytu lombardowego liczonymi od dnia [...] marca 1997 r. do dnia zapłaty. M.S.-P. pismem z dnia [...] marca 2001 r. ponownie wystąpiła o umorzenie pożyczki z Funduszu Pracy. Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] odmówił umorzenia pożyczki. W uzasadnieniu decyzji podano, iż dla umorzenia pożyczki konieczne jest, aby przesłanki wymienione w art. 18 ust. 4 a pkt 1-5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, występowały wobec wszystkich osób zobowiązanych, w tym również do poręczycieli. Organ wskazał, iż dwóch poręczycieli nie spełniało tych przesłanek. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję. M.S.-P. oraz J.P. złożyli skargę do sądu administracyjnego na przedmiotową decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2004 r. w sprawie 4/II SA/Po 3219/01 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2001 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Powiatowy Urząd Pracy umorzył postępowanie, ponieważ pożyczka została spłacona przez dwóch poręczycieli. W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji nie zachodzą ustawowe przesłanki do umorzenia pożyczki. Wskutek wniesionego odwołania od tejże decyzji, organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał między innymi, iż organ I instancji w sposób zbyt ogólny odniósł się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Urząd Pracy decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż do dnia [...] czerwca 2002 r. poręczyciele M.H. i A.K. spłacili za M.S.-P. dług wynikający z zawartej przez nią umowy pożyczki. Z tych względów, w ocenie organu I instancji postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.S.-P. oraz J.P.. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i argumentację prawną przedstawioną w zaskarżonej decyzji. M.S.-P. oraz J.P. wnieśli skargę na wskazaną powyżej decyzję Wojewody. Skarżący zarzucili, iż Urząd Pracy nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2004 r. Nadto M.S.-P. podniosła, iż nie otrzymała decyzji w sprawie zerwania umowy pożyczki a także, iż akta nie zawierają wszystkich dokumentów jak i że niektóre dokumenty zostały sfałszowane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada ta umożliwia wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy – niezależnie od podniesionych zarzutów i żądań zawartych w skardze. W rozpoznawanej sprawie istotne elementy stanu faktycznego są bezsporne. W dniu [...] marca 1997 r. M.S.-P. (poprzednio S.) zawarła z Rejonowym Urzędem Pracy umowę pożyczki w wysokości 8.000 zł z przeznaczeniem na podjęcie działalności gospodarczej. Wierzytelność ta została zabezpieczona umowami poręczenia zawartymi z trzema osobami. Pismem z dnia [...] kwietnia 1999 r. skarżąca wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o umorzenie pożyczki, które to żądanie konsekwentnie było podtrzymywane w trakcie całego postępowania administracyjnego. W stosunku do skarżącej jak i poręczycieli, organ po uzyskaniu sądowego tytułu wykonawczego, prowadził sądowe postępowanie egzekucyjne. W stosunku do skarżącej i jej męża postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne i w konsekwencji zostało umorzone. Natomiast odnośnie dwóch poręczycieli tj. M.H. oraz A.K. postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z powodu bezczynności wierzyciela (art. 823 k.p.c.). Wynikało to z faktu, iż w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazani poręczyciele w dniu [...] lipca 2001 r. zawarli z Powiatowym Urzędem Pracy ugodę na podstawie której zobowiązali się do spłacenia pożyczki. Pozostaje także okolicznością bezsporną, iż do dnia [...] czerwca 2002 r. M.H. oraz A.K. uregulowali dług z umowy pożyczki. Z tych względów w ocenie orzekających w sprawie organów administracji postępowanie w przedmiocie umorzenia pożyczki stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji podlegało umorzeniu. Zasadniczym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi zatem odpowiedź na pytanie, czy rozstrzygnięcie organów w świetle przedstawionego stanu faktycznego jest prawidłowe. Już na wstępie należy podnieść, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (merytorycznej), czyli prowadzącej do autorytatywnej (władczej) konkretyzacji normy prawa materialnego, w wyniku czego strona postępowania nabędzie określone uprawnienie (prawo), czy zostanie nałożony na nią jakiś obowiązek. W tym kontekście akcentuje się w orzecznictwie, że w świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na prawie żądania, natomiast wszelkie odstępstwa od tej reguły, w szczególności zaś umorzenie postępowania przez organ prowadzący postępowanie, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (vide: uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 r. , III ARN 20/96, OSNAPIUS 1996, nr 22, poz. 330). Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco (vide: uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996, nr 11, poz. 150). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z treści tegoż przepisu wynika jednoznacznie, iż kładzie on akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna. W orzecznictwie wskazuje się również, że powyższy przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (vide: uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996, nr 11, poz. 150). W judykaturze i doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego; takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r., II SA 70/98, LEX nr 43205, J.Borkowski, w: B.Adamiak, J.Borkowski, KPA. Komentarz. 7 wyd. Warszawa 2005 s. 485-486). Należy również zaznaczyć, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 styczmnia 1988 r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22, J.Borkowski, w: B.Adamiak, J.Borkowski, KPA. Komentarz... op. cit., s. 486). Jeżeli zatem organ stwierdza, że określone żądanie strony jest nieuzasadnione w ustalonym in concreto stanie faktycznym lub norma prawna regulująca daną instytucję nie przewiduje przyznania stronie określonych uprawnień, wówczas organ jest obowiązany wydać decyzję merytoryczną, w której uzna żądanie strony za nieuzasadnione (bezzasadne). W orzecznictwie w którym doszło do wypracowania wskazanych powyżej uwag dotyczących wykładni art. 105 § 1 k.p.a. utrwaliło się między innymi stanowisko, iż nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania w sprawie umorzenia odsetek od zaległości podatkowej jeżeli w trakcie toczącego się postępowania należność z tego tytułu została wyegzekwowana w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji poprzez pobranie odpowiedniej kwoty z rachunku bankowego podatnika (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996, nr 11, poz. 150, wyrok NSA z dnia 7 marca 1997 r., SA/Bk 1132/95, LEX nr 29069). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieco odmiennym stanem faktycznym, gdyż przedmiotowa należność nie została wyegzekwowana bezpośrednio w trybie postępowania egzekucyjnego. Niewątpliwie jednak zawarcie ugody i zapłata długu przez poręczycieli miała związek ze wszczęciem wobec nich egzekucji. Nie bez znaczenia w sprawie jest to, że wobec skarżącej egzekucja okazała się bezskuteczna i nie doszło też do dobrowolnej spłaty należności. W konsekwencji należało przyjąć, że dobrowolne wykonanie przez poręczycieli zobowiązania cywilnoprawnego wynikającego z zawartej przez skarżącą umowy pożyczki, w czasie trwania postępowania w sprawie umorzenia tej pożyczki nie czyni bezprzedmiotowym tego postępowania, bowiem nie unicestwia prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w świetle art. 18 ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) w zw. z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Sam fakt, iż dług z tytułu umowy pożyczki obciążający M.S.-P. został spłacony przez poręczycieli nie prowadzi do wniosku, że nie istnieje sprawa administracyjna umorzenia pożyczki, a w konsekwencji że organ jest zwolniony z obowiązku merytorycznego rozpoznania wniosku strony w oparciu o art. 18 ust. 4 a ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W szczególności okoliczność ta nie może prowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem, jak wskazano wyżej, nie pozbawia skarżącej prawa domagania się realizacji uprawnienia określonego w art. 18 ust. 4 a ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do unicestwienia zawartego w tym przepisie prawa strony do żądania wydania decyzji o umorzeniu zaległości z tytułu umowy pożyczki, a ponadto o bezprzedmiotowości postępowania decydowałaby subiektywna wola spłaty pożyczki przez poręczycieli. Zaakceptowanie stanowiska organów administracji zajętego w sprawie prowadziłoby do naruszenia gwarantowanych w demokratycznym państwie prawnym praw strony do rzetelnego i merytorycznego rozpoznania, opartych na prawie, żądań i wniosków oraz pozbawienia strony rzeczywistej ochrony prawnej. W konkluzji należy stwierdzić, iż organy administracji dokonały błędnej wykładni przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącej o umorzenie pożyczki organy powinny w sposób wszechstronny, wnikliwy ocenić, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki wskazane w 18 ust. 4 a ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przy dokonywaniu tych ustaleń faktycznych a następnie przy subsumcji prawnej właściwy organ powinien również uwzględnić uwagi poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. w sprawie 4/II SA/Po3219/01, na mocy którego uchylono decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] czerwca 2001 r. w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy. Należy ponadto zauważyć, iż poręczyciel pożyczki udzielonej bezrobotnemu ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku o umorzenie tej pożyczki (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2002 r., II SA 272/02, Pr. Pracy 2003, nr 9, poz. 40). Z uwagi na to, że organy nie rozstrzygnęły istoty sprawy poprzez umorzenie bądź odmowę umorzenia pożyczki, a umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe, to ocena Sądu odnosiła się tylko co do przedmiotu zaskarżonej decyzji tj. oceny, czy stanowisko organu co do umorzenia postępowania w sprawie było prawidłowe. Ponieważ sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, przedwczesne było wypowiadanie się przez Sąd do zawartych w skardze merytorycznych zarzutów dotyczących podstaw ewentualnego umorzenia pożyczki. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił i stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu (art. 152 powyższej ustawy).