II SA/Go 413/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi M Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie montażu urządzenia oddala skargę. Pismem z [...] lutego 2014r. Zakłady [...] sp. z o. o (dalej: M) zgłosiły wykonanie robót budowlanych na działce nr ewid. [...], polegających na montażu urządzenia o wysokości powyżej 3 m – linii sortowniczej – na bazie magazynowo-transportowej z punktem selektywnego zbierania odpadów. Decyzją z [...] lutego 2014r. nr [...] Starosta na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409, dalej: Pr. bud.) zgłosił sprzeciw w sprawie montażu ww. urządzenia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w skład linii sortowniczej, według załączonej dokumentacji wchodzą następujące urządzenia: rozrywacz do worków, przenośnik przesyłowy wznoszący, przenośnik taśmowy sortowniczy oraz trybuna i kabina sortownicza ze stanowiskami pracy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr. bud. Według definicji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 9 Pr. bud. przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Organ pierwszej instancji podał, że z załączonej przez inwestora dokumentacji wynika, że planowana linia sortownicza nie jest urządzeniem. Trybuna sortownicza wraz z kabiną stanowią budowlę wyposażoną w stanowiska pracy. Urządzeniami związanymi z budowlą są przenośniki i rozrywacz do worków, które tworzą całość techniczno-użytkową z trybuną i kabiną sortowniczą. Art. 29 pr. bud. określa budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót budowlanych jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wśród enumeratywnie wymienionych w art. 29 Pr. bud. obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie ma linii sortowniczej. W związku z tym zdaniem organu budowa linii sortowniczej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożyły M, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. w szczególności przepisu art. 29 Pr. bud. Odwołujący się podnieśli, że organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikował linię sortowniczą w jej części jako budowlę (trybuna sortownicza wraz z kabiną sortowniczą), w sytuacji gdy w istocie całość tej linii sortowniczej winna być zakwalifikowana wyłącznie jako urządzenie (ruchomość). Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29 Pr. bud. Przepis ten wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 30 Pr. bud. wskazane zostało, które z tych inwestycji wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie zaś do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. organ ma obowiązek wnieść sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że objęta zgłoszeniem inwestycja nie znajduje się w zamkniętym katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, z uwagi na to, że nie jest urządzeniem. Pojecie urządzenia nie zostało wyjaśnione przez ustawodawcę w art. 3 pr. bud., zawierającym słowniczek określający definicje legalne pojęć na użytek tej ustawy. W takiej sytuacji należy zdaniem organu dokonać ustalenia zakresu znaczeniowego tego pojęcia zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie zasadą interpretacji, przyznającą pierwszeństwo wykładni językowej przed wykładnią systemową i funkcjonalną. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego "urządzenie" to mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności, dawniej wyposażenie jakiegoś pomieszczenia. Jako przykłady urządzenia wskazane zostały: urządzenia analogowe, urządzenie którego praca oparta jest na wielkościach zmieniających się w sposób ciągły, urządzenie ognioszczelne, urządzenie tak skonstruowane, że niemożliwe jest wydostanie się z niego iskry lub powietrza o wysokiej temperaturze, urządzenie rolkowe, urządzenie do badania i regulacji hamulców w samochodach, urządzenia cięgłowe, mechanizmy przenoszące silę pociągową lokomotywy na wagony pociągu, urządzenia peryferyjne, urządzenia podłączone do komputera, ale niestanowiące jego integralnej części, urządzenia samopiszące, przyrządy zapisujące automatycznie wartość jakiejś wielkości fizycznej, urządzenia sanitarne, przyrządu służące do utrzymania higieny, zainstalowane w jakimś pomieszczeniu. Przedmiotowe zgłoszenie dotyczy linii sortowniczej, składającej się z: rozrywacza worków, przenośnika przesyłowego wznoszącego, przenośnika sortowniczego, trybuny kabiny sortowniczej 3 – boksowej, kabiny sortowniczej 6 stanowiskowej, kabina sortownicza stanowi stanowiska pracy dla 6 pracowników. Z powyższego wynika, że linia sortownicza nie stanowi wyłącznie mechanizmu lub zespołu mechanizmów. Za urządzenia uznać należy tylko rozrywacze worków oraz przenośniki. Zdaniem organu odwoławczego objętego zgłoszeniem zamierzenia inwestycyjnego nie można także zakwalifikować jako urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Pr. bud. W świetle tego przepisu pod pojęciem urządzenia budowlanego należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Linia sortownicza niewątpliwie nie stanowi urządzenia budowlanego w rozumieniu tego przepisu, nie jest bowiem związana z żadnym obiektem budowlanym, któremu zapewniłaby możliwość użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Bazy magazynowo-transportowej na terenie działki objętej zgłoszeniem nie można uznać za obiekt budowlany. Jest to zespół budynków, takich jak magazyn odpadów, garaż, portiernia, pomieszczenie socjalne, magazyn surowców, waga samochodowa, punkt mycia i dezynfekcji pojazdów. Okoliczność powyższa prowadzi ponadto do wniosku, że nawet w przypadku przyjęcia, że przedmiotowa linia sortownicza stanowi urządzenie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że zamierzenie inwestycyjne korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. W światłe art. 3 pkt 1 Pr. bud. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której zamiarem inwestora jest posadowienie, za pomocą wsporników, linii sortowniczej na terenie działki, nie zaś na obiekcie budowlanym. Za obiekt budowlany nie można uznać terenu bazy magazynowo-transportowej. Powyższa decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi M złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 107 § 1 i § 3 K.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 mające bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przyjętych jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepisów Pr. bud. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. w szczególności przepisu art. 28 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 3 pkt 9 Pr. bud., skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie przedmiotowego postępowania oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub zestawienia złożonego na rozprawie. Ewentualnie skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub zestawienia złożonego na rozprawie. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że organy obu instancji uchybiając regułom wynikającym np. z art. 10 § 1 K.p.a, uniemożliwiły stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, a następnie w sposób jednostronny i wybiórczy dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, często a właściwie ciągle tyko poprzez aspekt formalny, w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego. Zdaniem skarżących nawet w oparciu o przedłożoną dokumentację techniczną wykazano, że trybuna sortownicza wraz z kabiną sortowniczą, a nawet całość tej linii sortowniczej winna być zakwalifikowana jako urządzenie budowlane, spełniające przesłanki z definicji art. 3 pkt 9 Pr. bud. W konsekwencji powyższego, w oparciu o brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 1 ppkt b i pkt 3 Pr. bud., zamierzenie inwestycyjne skarżącego winno być zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Należy bowiem zwrócić uwagę, że strona przeciwna pomija przy definiowaniu obiektu budowlanego wskazywanego przepisu art. 3 pkt 3 pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 1 ppkt b pr. bud., gdzie w jego treści jednoznacznie wskazano, że budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem, z dalszym jedynie przykładowym (poprzez słowo "jak") wymienieniem tych obiektów. W tym kontekście baza magazynowo-transportowa na terenie działki objętej zgłoszeniem winna być uznana jako obiekt budowlany, gdyż całość dotychczasowej zabudowy tej działki, włącznie z podłożem na którym instalowana będzie przedmiotowa linia sortownicza, objęta była odrębnym pozwoleniem na budowę, stanowiąc odrębny obiekt budowlany. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji uznały, że objęta zgłoszeniem inwestycja nie znajduje się w zamkniętym katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, z uwagi na to, że nie jest urządzeniem. Powyższe stwierdzenie jest zdaniem Sądu niewystarczające, organy powinny jednoznacznie zakwalifikować inwestycję objętą zgłoszeniem. Oznacza to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji nie jest wystarczające. To jednak uchybienie procesowe nie stanowi podstawy do ich uchylenia. Błędne, a także niekompletne uzasadnienie decyzji nie ma bowiem wpływu na ostatecznie zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Za niesłuszny należało uznać zarzut skargi, zgodnie z którym do montażu przedmiotowego urządzenia technicznego wystarczy zgłoszenie. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 "b" Pr. bud. przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast w myśl art. 3 pkt 3 Pr. bud. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak - m.in. - wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne. Przepis art. 3 pkt 7 Pr. bud. zawiera definicję robót budowlanych, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (które to przepisy dotyczą obowiązku zgłoszenia). Należy zwrócić uwagę, że definicja zawarta w art. 3 pkt 3 Pr. bud., dla zaklasyfikowania danego obiektu jako budowli, nie wymaga trwałego związania go z gruntem. Przepis ten zawiera ogólne określenie pojęcia budowli, przy czym dla łatwiejszego zidentyfikowania cech budowli ustawodawca posłużył się wyliczeniem przykładowym. Kierując się treścią tegoż przepisu, zawierającego definicję negatywną (każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury) oraz wyliczeniem przykładowym, należy stwierdzić, że linia sortownicza odpadów stanowi urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Pr. bud., czyli że jest budowlą. W wyroku z 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1922/04 (wyrok dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: cyt. "obiektami budowlanymi są takie budowle, jak zbiorniki i wolnostojące urządzenia techniczne (art. 3 pkt 3) oraz tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem (art. 3 pkt 5). Tak więc to, że określony obiekt budowlany został wykonany w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, niż następnie został usytuowany, nie oznacza, że nie jest to budowa rozumiana jako "wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" (art. 3 pkt 6). Określona rzecz może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania". Z poglądem wyrażonym w przytoczonej powyżej tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy się zgodzić oraz można przenieść go na grunt rozpatrywanej sprawy. A zatem słusznie organy obydwu instancji przyjęły, że rozpoczęcie robót budowlanych polegających na montażu linii sortowniczej wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie zgłoszenie sprzeciwu w sprawie montażu linii sortowniczej było uzasadnione. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.