II SA/Go 414/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej - B.K. sprawy ze skargi H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy – Zastępca Wójta Gminy, przyznał H.B. pomoc społeczną w formie zasiłku stałego na okres od 1 stycznia 2009r. do odwołania, w wysokości 175,50 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), zwanej dalej: u.p.s, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jak również pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określone w art. 8 u.p.s. Ponadto organ wyjaśnił, że zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Organ wskazał także, że w oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego i przedłożone dokumenty stwierdzono, że wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania zasiłku stałego, tzn. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy a jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Od powyższej decyzji odwołał się H.B.. W odwołaniu stwierdził, że decyzja przyznająca zasiłek stały w wysokości 175,50 zł jest krzywdząca i niesprawiedliwa. Stwierdził także, że przyznana kwota zasiłku nie zabezpieczy jego podstawowych potrzeb bytowych. Odwołujący się podkreślił, że jest osobą schorowaną i ponosi duże wydatki związane z leczeniem i niejednokrotnie nie stać go na wykupienie lekarstw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...], na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a, mającym zastosowanie w sprawie na mocy art. 14 u.p.s. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a, decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. § 3 art. 107 k.p.a nakazuje, by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ podał, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera bardzo ogólne uzasadnienie prawne sprowadzające się do powtórzenia treści przepisów regulujących przesłanki do przyznania zasiłku stałego. Ponadto decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, gdyż nie można uznać za uzasadnienie faktyczne jednozdaniowego, ogólnego stwierdzenia, że na podstawie wywiadu środowiskowego oraz przedłożonych dokumentów ustalono, że wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż organ pomocy społecznej nie wskazał wysokości kryterium dochodowego, od którego u.p.s uzależnia przyznanie świadczeń – podał jedynie numer porządkowy przepisu zawierającego wskazanie kwoty tego kryterium – oraz nie wskazał wysokości dochodu wnioskodawcy, a także nie wyjaśnił, jakimi zasadami kierował się ustalając ten dochód (nie wyjaśniono co jest dochodem w rozumieniu u.p.s). Zatem organ w ogóle nie uzasadnił w jaki sposób ustalił wysokość przyznanego stronie zasiłku stałego. Ponadto organ nie dokonał oceny dowodów, które wziął pod rozwagę rozpoznając sprawę. Organ nie zaznaczył także w decyzji, że odstępuje od jej uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi H.B. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżący wskazał, że wydana w sprawie decyzja przyznająca zasiłek stały w kwocie 175,50 zł jest krzywdząca a przyznana kwota nie zabezpiecza podstawowych potrzeb bytowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009r. uznać należało, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne jak i merytoryczne. Organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ ten nie może zatem ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Powyższe wynika z treści art. 138 k.p.a, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a), bądź uchylenie lub zmiana zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a). W ograniczonym tylko zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne (art. 138 § 2 k.p.a). Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest decyzją kasacyjną. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższy przepis do tych tylko sytuacji zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., I SA/Wa 237/05, Lex nr 189833.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, Lex nr 54745, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, Lex nr 75517). Nie dają podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji. Zatem również niewłaściwe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie stanowi podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną wskazał, że decyzja ta zawiera uzasadnienie nieodpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W szczególności decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera wyjaśnienia w jaki sposób organ pomocy społecznej ustalił wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku stałego. Powyższe oznacza, iż organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji zgromadził w sprawie wystarczający materiał dowodowy, pozwalający na wydanie decyzji w przedmiocie zasiłku stałego, na podstawie art. 37 u.p.s. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu [...] stycznia 2009r. (z którego wynika, jaki jest łączny dochód w rodzinie skarżącego, oraz dochód na osobę w rodzinie), oraz orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego z dnia [...] stycznia 2009r. Organ odwoławczy mógł zatem usunąć wadliwości uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji i samodzielnie rozstrzygnąć sprawę skarżącego. Innymi słowy Kolegium miało możliwość wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie cytowanego wyżej przepisu p.p.s.a orzekł, jak sentencji.