II SA/Go 414/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi J.B., M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2006 r. nr [...] Burmistrz orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni 976 m². Decyzja ta została wydana na wniosek osoby, która podpisała się pod wnioskiem jako M.B.. 25 kwietnia 2014 r. do Burmistrza wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych, z którego wynika, iż Sąd oddalił wniosek M.B. i J.B. (będącej spadkobierczynią M.B.) o ujawnienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na mocy ww. decyzji Burmistrza. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że ustalono, na podstawie aktu zgonu M.B. oraz postanowienia Sądu Rejonowego z [...] października 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po M.B., że zmarła ona [...] lipca 1970 r., a zatem nie mogła być inicjatorem wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w 2006 r. 6 sierpnia 2014 r. do Burmistrza wpłynął wniosek J.B. i M.B. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2006 r. nr [...]. We wniosku tym wnioskodawcy wnieśli o uchylenie tej decyzji i wydanie nowej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a (decyzja wydana została w wyniku przestępstwa). Wskazano we wniosku, że pod wnioskiem z 2006 r. podpisała się J.B. – córka M.B., jednak Prokuratura Rejonowa umorzyła dochodzenie w sprawie podrobienia podpisu na wniosku. Do wniosku tego dołączono : 1. postanowienie Sądu Rejonowego z [...] października 2012 r. stwierdzające, że spadek po M.B. na podstawie ustawy nabyły dzieci: J.B. i S.B. każde z nich po ½ części spadku. 2. postanowienie Sądu Rejonowego z [...] kwietnia 2012 r. stwierdzające, że spadek po S.B. na podstawie ustawy nabyli: żona J.P. – B. oraz dzieci K.B. i W.B., każdy w 1/3 części spadku. 3. postanowienie Sądu Rejonowego z [...] października 2013 r. stwierdzające, że J.B. oraz M.B. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, nabyli w drodze zasiedzenia prawo współużytkowania wieczystego gruntu w ½ części działki nr [...] oraz związaną z prawem wieczystego użytkowania współwłasność w ½ części budynków stanowiących odrębną nieruchomość wzniesionych na działce nr [...]. Wobec powyższego, jak wskazano we wniosku, użytkownikami wieczystymi nieruchomości obecnie są: J.B. w udziale ½ części oraz M. i J. małżonkowie B. na prawach wspólności w ½ części (przez zasiedzenie). Tak więc jedynie wnioskodawcy są stronami postępowania administracyjnego uprawnionymi do złożenia wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego. Jednocześnie we wniosku zaznaczono, że ponieważ zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a a postepowanie karne nie może być wszczęte wskutek przedawnienia (art. 145 § 3 K.p.a) i nie zachodzi przesłanka z art. 146 § 1 K.p.a, decyzja powinna ulec uchyleniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a i jednocześnie powinna zapaść nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy. Postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...] Burmistrz wznowił postepowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] lipca 2006 r. nr [...] Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Burmistrz - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a - uchylił decyzję ostateczną z [...] lipca 2006 r. nr [...] oraz odmówił przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zasadna, bowiem w odniesieniu do udziału we współużytkowaniu wieczystym (1/2) objętego zasiedzeniem przez małżonków J. i M.B. nie można mówić o następstwie prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83 ze zm., dalej: u.p.w.p). Organ stwierdził, że o następstwie prawnym nie może być mowy w przypadku nabycia użytkowania wieczystego przez zasiedzenie, ponieważ zasiedzenie ma charakter nabycia pierwotnego, prowadzącego do nabycia własności nieruchomości, ze względu na upływ czasu, przez posiadacza samoistnego i utraty tego prawa przez dotychczasowego właściciela. Natomiast następstwo prawne oznacza nabycie określonego prawa w sposób translatywny, a więc wiążący się z przeniesieniem sytuacji prawnej z jednego podmiotu na drugi. Od powyższej decyzji odwołali się J.B. i M.B., wnosząc uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji i wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia co do istoty sprawy przez przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazali, że przez zasiedzenie udziałów w przedmiotowej nieruchomości stali się kontynuatorami zawartej przez M.B. w dniu [...] kwietnia 1957 r. umowy użytkowania wieczystego. Istnieje zatem następstwo prawne w zakresie wykonywania cały czas tego samego użytkowania wieczystego. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że zasiedzenie jest instytucją prowadzącą do nabycia prawa na skutek upływu czasu. Umożliwia ono, sankcjonując stan faktyczny, usunięcie określonej prawem długotrwałej niezgodności miedzy stanem faktycznym a stanem posiadania. Na skutek zasiedzenia, które następuje ex lege, dotychczasowy uprawniony traci swoje prawo, a nabywca uzyskuje go niezależnie od niego, dlatego też jest określane pierwotnym sposobem nabycia prawa podmiotowego. Wykonywanie posiadania przez osobę nieuprawnioną skierowane jest bowiem przeciwko dotychczasowemu właścicielowi, nie ma tu zbywcy, a nabycie następuje niezależnie od praw poprzednika. Dopuszczalne jest nabycie przez zasiedzenie użytkowania wieczystego nieruchomości lokalowej, gdy prawo to zostało już wcześniej ustanowione (por. E. Janeczko, Zasiedzenie (3), Zielona Góra 2002, Op. Cit., s. 11-12 i 50-59; uchwała SN (7 sędziów – zasada prawna ) z dnia 11 grudnia 1975 r., III CZP 63/75, OSNC 1976,12,259). Organ odwoławczy wskazał, że następstwo prawne, ogólnie rzecz ujmując, to wstąpienie w miejsce drugiej osoby w sferę jej stosunków prawnych. Określane jest mianem sukcesji. Następstwo może mieć miejsce jedynie w przypadku tzw. pochodnego nabycia prawa, czyli wówczas, gdy nabywca uzyskuje prawo podmiotowe od innej osoby. A. Wolter w publikacji Prawo cywilne. Zarys części ogólnej wskazywał, że nabycie prawa podmiotowego przez konkretny podmiot następuje albo równocześnie z powstaniem tego prawa, poprzednio nieistniejącego (na naszym przypadku użytkowania wieczystego), albo poprzez przejście już istniejącego prawa z jednego podmiotu na inny. Nabycie prawa w obu wypadkach może być pochodne albo pierwotne. Nabycie jest pochodne, jeżeli jego przesłanką jest istnienie u innej osoby tego samego lub innego prawa i od niej nabywca, traktowany przez przepisy prawne jako jej następca, uzyskuje dotychczasowe lub nowe prawo. Za nabycie pochodne uważa się dziedziczenie. Nabycie jest pierwotne, jeżeli tego rodzaju zależność i następstwo nie występuje np. nabycie przez zasiedzenie. Organ zaznaczył, że nabycie pochodne określa się w terminologii prawniczej jako sukcesję (nabycie prawa translatywne). W przypadku sukcesji nabywcę prawa określa się mianem następcy prawnego, a tego, czyje prawo przeszło w całości lub w części na nabywcę – poprzednikiem (A. Wolter, Op. Cit., s 143-147). Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że w tej konkretnej sprawie nie można mówić o następstwie prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.u.w, ponieważ małżonkowie J. i M.B. nabywając użytkowanie wieczyste (1/2 udziału) poprzez ich zasiedzenie (nabycie pierwotne) nie mogą powoływać się na występowanie "powiązania" między prawem nabytym a prawem poprzednika (M.B., poprzez J.P.-B., K.B. i W.B.), gdyż przy nabyciu pierwotnym, a z takim mamy do czynienia w przypadku zasiedzenia, nie ma takiej zależności. Tym samym organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, że w odniesieniu do ½ udziałów objętych zasiedzeniem – J. i M.B. nie są następcami prawnymi osób którym w dniu [...] października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie jest możliwe przekształcenie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w trybie u.p.w.p. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.B. i M.B. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając zaskarżonej decyzji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, w mianowicie art. 172 § 2 k.c oraz art. 1 ust. 3 u.p.w.p przez błędną wykładnię, prowadzącą do normy, według której skarżący nie są następcami prawnymi użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy nimi byli w dniu wejścia w życie ustawy, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od organu zwrotu kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wykładnia dokonana przez organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy jest błędna. Skarżący nabyli przez zasiedzenie udziały w przedmiotowej nieruchomości, przez co stali się kontynuatorami zawartej przez M.B. w dniu [...] kwietnia 1957 r. umowy użytkowania wieczystego. Następstwo prawne w zakresie wykonywania cały czas tego samego użytkowania jest zatem wykazane. Zasiedzenie prawa użytkowania wieczystego polega na wejściu w tożsamy stosunek prawny na miejsce poprzedniego użytkownika wieczystego bez żadnych zmian odnoszących się do treści pierwotnej umowy. Nabycie użytkowania wieczystego przez nowy podmiot nie kreuje nowego prawa użytkowania wieczystego, bo dla jego powstania wymagane i konieczne byłoby zawarcie nowej umowy i nowego ustanowienia użytkowania wieczystego. Nie ma innego sposobu powstania użytkowania wieczystego, a jest to jedyna forma nabycia tego prawa w sposób pierwotny. Strona nie nawiązała stosunku pierwotnego, ponieważ nie zawarła nowej umowy użytkowania wieczystego, a weszła w miejsce poprzedniego użytkownika wieczystego tj. spadkobierców M.B.. Na tej podstawie strona jest następcą prawnym poprzednich użytkowników wieczystych. Ponadto pojęcie następcy prawnego z art. 1 ust .3 u.p.w.p należy interpretować szeroko, ponieważ zamiarem ustawodawcy było powszechne uwłaszczenie użytkowników wieczystych, a ograniczenie tego prawa wobec nabywców użytkowania wieczystego w drodze zasiedzenia, nabytego po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, nie było intencją ustawodawcy. Następstwo prawne to wstąpienie w miejsce drugiej osoby w sferę jej stosunków prawnych. Jest ono wtedy pochodne, jeżeli jego przesłanką jest istnienie u innej osoby tego samego lub innego prawa i od niej nabywca traktowany przez przepisy jako jej następca, uzyskuje dotychczasowe. Zdaniem skarżących powyższy stan rzeczy ma swoje odzwierciedlenie w zawisłej sprawie. Nie została wykreowana nowa treść użytkowania wieczystego i nowy jego termin, co wskazuje wprost na kontynuowanie następcze trwającego użytkowania wieczystego i w tym rozumieniu skarżący są następcami prawnymi poprzednich użytkowników wieczystych. Nabycie tego prawa było zależne od tego czy przysługiwało ono poprzednikowi. Bez tego nie mogłoby dojść do nabycia użytkowania wieczystego w drodze zasiedzenia. Sytuację tę należy odróżnić od nabycia w drodze zasiedzenia własności. W tym przypadku możemy mówić o nabyciu pierwotnym, bo nie jest ono zależne od treści prawa poprzednika. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a)). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami – Sąd stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.w.p osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) (ust. 1a). Przepisu ust. 1 nie stosuje się do: 1) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców; 2) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129); 3) nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego (ust. 1b). Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (ust. 2). Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 (ust. 3). Przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. (ust. 4). Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy zasiedzenie przez skarżących udziału w prawie użytkowania wieczystego, można uznać za następstwo prawne w rozumieniu art. 1 ust. 3 u.p.w.p. Najistotniejsza jest zatem odpowiedź na pytanie, kogo miał na myśli ustawodawca posługując się w tym przepisie zwrotem "następca prawny". Udzielając odpowiedzi na to pytanie należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zasiedzenie (w niniejszej sprawie udziału w prawie użytkowania wieczystego) jest instytucją prowadzącą do nabycia prawa na skutek upływu czasu. Umożliwia ono, sankcjonując stan faktyczny, usunięcie długotrwałej niezgodności między stanem prawnym a stanem posiadania. Uregulowane zostało generalnie w art. 172-176 K.c. Na skutek zasiedzenia, które następuje ex lege, dotychczasowy uprawniony traci swoje prawo, a nabywca uzyskuje je niezależnie od niego; jest więc ono pierwotnym sposobem nabycia prawa podmiotowego. Zdaniem Sądu nie ma istotnych powodów, aby zwrot "następca prawny" interpretować odmiennie od tego w jaki się go ujmuje w prawie cywilnym. Użyte zatem w przepisie art. 1 ust. 3 u.p.w.p sformułowanie - następstwo prawne - oznacza wszelkie sposoby pochodnego nabycia prawa podmiotowego (w tej sprawie użytkowania wieczystego), nie zaś pierwotnego nabycia prawa, jakie następuje np. poprzez zasiedzenie, gdzie nie występuje powiązanie między prawem nabytym a prawem poprzednika. Chodzi tu więc zarówno o wszelkie umowy, prowadzące do przeniesienia użytkowania wieczystego (np. sprzedaż, zamiana czy darowizna), ale również przejście tego prawa na skutek sukcesji generalnej w drodze spadkobrania. Podsumowując powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadne stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o następstwie prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 3 u.p.w.p, ponieważ skarżący nabywając użytkowanie wieczyste (1/2 udziału) poprzez ich zasiedzenie nie mogą powoływać się na występowanie powiązania między prawem nabytym a prawem poprzednika (M.B., poprzez J.P.-B., K.B. i W.B.), gdyż przy nabyciu pierwotnym, a z takim mamy do czynienia w przypadku zasiedzenia, nie ma takiej zależności. Skoro zatem skarżący nie są następcami prawnymi osób którym w dniu 13 października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], brak było podstaw do przekształcenia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie u.p.w.p. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.