II SA/Go 414/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu P.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki domu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P.N. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 332 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na B.K. i M.K. obowiązek: 1. dokonania rozbiórki domu mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym, z wbudowanym garażem wg projektu powtarzalnego typ "[...]" odbicie lustrzane wraz z wewnętrzną instalacją gazu i zbiornikiem na nieczystości typu "[...]", zrealizowanego przy ul. [...], na terenie działki o ewd. nr gr. [...], na podstawie wycofanej z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...].07.2007 r. wydanej przez Prezydenta Miasta, 2. doprowadzenia działki nr [...] w zakresie ukształtowania, utwardzenia i poziomu rzędnych terenu do stanu istniejącego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, według mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych z [...].05.2007 r. stanowiącej załącznik do decyzji [...] z [...].06.2015 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego P.N. wnosząc o jej uzupełnienie przez wskazanie dokładnego terminu wykonania obowiązków nałożonych w pkt 1 i 2 sentencji decyzji. Odwołanie złożyli również B. i M.K., wnosząc o: 1. Uchylenie nakazu rozbiórki domu mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym i z wbudowanym garażem położonego na działce nr [...]. 2. Uchylenie nakazu doprowadzenia ukształtowania, utwardzenia i poziomu rzędnych terenu całej działki nr [...] do stanu wg mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych z dnia [...].05.2007 roku i orzeczenie w jakiej szerokości od granicy z działką nr [...] należy odtworzyć pierwotne ukształtowanie działki. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego połączył oba odwołania do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że ze zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego wynika, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] zrealizowana została z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...].07.2007r. Jednym z etapów postępowania prowadzonego w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu i decyzji o pozwoleniu na budowę jest wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzji o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (jak również nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót naprawczych - w przypadku wystąpienia takiej konieczności). Dalsze postępowanie prowadzone jest zgodnie z przepisami art. 51 ust. 4 bądź 5. Przesłanką do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4 albo ust. 5 może być wyłącznie ocena, czy podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, wykonał uprzednio nałożony obowiązek. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...], po wydaniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane decyzji z dnia [...] czerwca 2015r. PINB wydał zaskarżoną decyzję w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja z dnia [...] czerwca 2015r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia projektu zamiennego i wykonania określonych robót jest ostateczna, zaś w wyznaczonym terminie B. i M.K. nie wykonali obowiązku nałożonego tym orzeczeniem, co wynika z treści protokołu oględzin dokonanych w dniu [...] października 2016 r. Niewywiązanie się z nałożonych obowiązków obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ stwierdził, że zawarte w odwołaniu B. i M.K. zarzuty dotyczące nałożonych na nich obowiązków w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. odnoszą się de facto do kwestii związanych z oceną przesłanek, jakie stanowiły podstawę do wydania w sprawie uprzedniej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zatem zarzuty w powyższym zakresie, z uwagi na to, iż dotyczą etapu postępowania legalizacyjnego zakończonego decyzją ostateczną, pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem ze względu na przepis art. 16 § 1 k.p.a., ustanawiający zasadę trwałości decyzji ostatecznych, brak jest możliwości prawnych dla ponownego odnoszenia się do przedmiotu sprawy orzeczonej przez organ w wydanej już decyzji ostatecznej. Niezależnie jednak od powyższych okoliczności organ odwoławczy wskazał, że po wydaniu przez PINB decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., do siedziby organu powiatowego wpłynął wniosek z dnia [...] września 2016 r. B. i M.K. o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. We wniosku tym Państwo K. poinformowali m.in., że wykonali ukształtowanie terenu przy granicy działek nr [...] i uzupełnili brakującą ziemię na działce nr [...]. Na podstawie tak sformułowanego żądania zachodzą wątpliwości, czy intencją B. i M.K. wyrażoną w tym piśmie było żądanie zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 155 k.p.a., czy też ewentualna zmiana tej decyzji w zakresie jej istotnego elementu, jakim jest termin wykonania obowiązków. Natomiast organ I instancji nie podjął żadnych działań w celu rozpoznania i rozpatrzenia wskazanego podania skarżących z dnia [...] września 2016 r. co podniesiono w odwołaniu od kończącej postępowanie decyzji PINB z dnia [...] lutego 2018r. znak: [...] wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie intencji strony zawartych w kierowanych do organu wystąpieniach. Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści podania, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Przy tym organem właściwym do rozpatrzenia ewentualnego wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał orzeczenie objęte takim wnioskiem. W odniesieniu do podania z [...] września 2016r. jest to PINB. Właściwym do rozpoznania sprawy jest bowiem organ, który wydał dotychczasową decyzję w pierwszej instancji, chyba że - co w niniejszym przypadku nie występuje - organ odwoławczy wydał decyzję reformacyjną, którą zmienił treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (A.P. – F., Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – LEX el. 2011 - komentarz, stan prawny: 11 kwietnia 2011 r.). W ocenie organu odwoławczego brak wyjaśnienia intencji wnioskodawców i w efekcie brak rozpoznania podania stron o zmianę decyzji (w trybie art. 155 k.p.a. bądź zmiany terminu wykonania obowiązków) jest istotnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kwestia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane podlega ocenie na ostatnim etapie postępowania legalizacyjnego, i w zależności od wyników tej oceny wydawane jest rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 4 lub ust. 5. Stanowi to o naruszeniu w omawianym przypadku w/w przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie przez organ odwoławczy. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, uzupełniać w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z faktem, iż zachodzą przesłanki do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, WINB nie ustosunkował się do pozostałych merytorycznych zarzutów odwołań. P.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sprzeciw od decyzji organu II instancji, który następnie dwukrotnie uzupełnił kolejnymi pismami. Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzucił: 1. istotne naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w co najmniej znacznej części przez organ pierwszej instancji, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uniemożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., nawet uzupełnionego postępowaniem dowodowym na podstawie art. 136 k.p.a., zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 k.p.a., gdy taka konieczność w sprawie nie występuje. 2. istotne naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. przez przewlekłe prowadzenie sprawy, uchylanie się od zajęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz powtarzanie i generowanie kolejnych czynności nieistotnych i pozornych dla przedmiotowego postępowania. 3. istotne naruszenie art. 50 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo Budowlane przez niepodejmowanie działań eliminujących zagrożenia wynikające z tego artykułu i prowadzenie działań administracyjnych przewlekle od 31.10.2013r. nie doprowadzając do wybudowania przez inwestorów stosownych zabezpieczeń lub innego zakończenia postępowania naprawczego oraz powtarzanie i generowanie kolejnych czynności nieistotnych i pozornych dla przedmiotowego postępowania. 4. istotne naruszenie art. 16 k.p.a. przez wskazywanie na dokonywanie zmian ostatecznych decyzji postanowieniami administracyjnymi. 5. istotne naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. przez poniechanie obowiązku przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł: 1) na podstawie art. 64e p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., 2) na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących koszty wpisu od sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 j.t., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15). W rozpoznawanej sprawie organ II instancji wskazał jako przyczynę wydania decyzji kasatorynej wyłącznie okoliczność, iż organ I instancji nie wyjaśnił charakteru pisma B. i M.K. z dnia [...] września 2016 r., które w ocenie organu odwoławczego mogło stanowić wniosek o zmianę decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie dominuje stanowisko, że ponieważ decyzją ostateczną jest zawsze decyzja wydana na skutek odwołania, o ile takie złożono, to organem, który wydał decyzję ostateczną, właściwym do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., jest organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy wydanej przezeń decyzji nie zaskarżono, natomiast jeżeli w sprawie zapadła decyzja w drugiej instancji - właściwy jest organ, który wydał tę decyzję. Zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd odmienny, a mianowicie, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku złożonego na podstawie w trybie art. 155 k.p.a. jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a organ odwoławczy tylko w sytuacji wydał decyzję reformacyjną wyrażony w komentarzu A.P. – F. z 2011 jest poglądem odosobnionym. Zarówno w późniejszych komentarzach do art. 154 i 155 k.p.a. jak i przede wszystkim w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażono stanowisko, że skoro decyzją ostateczną jest zawsze decyzja wydana na skutek odwołania, to organem właściwym do rozpoznania wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, złożonego w trybie art. 154 bądź art. 155 k.p.a., jest organ odwoławczy (por. np. wyroki NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 244/13, z 11 czerwca 2014 r., II OSK 129/14, postanowienie NSA z 16 lipca 2015r., I OW 66/15, a także Piotr Marek Przybysz: Komentarz aktualizowany do art. 154, art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex, Stan prawny:2018.01.01 i Andrzej Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex, Stan prawny: 2016.12.05) Za tym stanowiskiem, które podziela także sąd orzekający w niniejszej sprawie, przemawia przede wszystkim fakt, że konstrukcja postępowania administracyjnego zasadza się na dwukrotnym rozpatrzeniu danej sprawy przez organy obu instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego wywołuje konieczność rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie. Utrzymanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji nie oznacza, że decyzja organu I instancji występuje w obrocie prawnym – przeciwnie, w jej miejsce pojawia się decyzja organu II instancji (stanowiąca rozstrzygnięcie co do meritum sprawy) i wyłącznie ona może być przedmiotem wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji. Odmienne podejście skutkowałoby, po pierwsze, ewentualną zmianą czy uchyleniem decyzji organu I instancji, czyli bądź pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji II instancji orzekającej wówczas o utrzymaniu w mocy decyzji zmodyfikowanej w trybie art. 155 k.p.a., a więc nieadekwatnej do rzeczywistości, bądź decyzji usuniętej z obrotu, a więc funkcjonowaniem w obrocie decyzji niejako w próżni, a to byłoby zjawiskiem niepożądanym. Po wtóre, organ I instancji nie mógłby zmienić lub uchylić decyzji organu II instancji, bo przeczyłaby temu zasada hierarchicznej budowy organów administracyjnych. Natomiast organ odwoławczy może ingerować w decyzję wydaną w I instancji po uchyleniu lub zmianie swej decyzji (por. też wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 2865/16). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż ponieważ decyzja PINB z [...] czerwca 2015 r. znak: [...] po rozpoznaniu odwołania została utrzymana w mocy ostateczną decyzją WINB z [...] lipca 2015 r., to organem właściwym do rozpoznania ewentualnego wniosku o zmianę decyzji z [...] czerwca 2015 r. złożonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest organ II instancji, który rozpoznał odwołanie od tej decyzji, a więc WINB. Wobec powyższego skoro ten sam organ II instancji – WINB stwierdził, iż złożone zostało pismo mogące stanowić wniosek o zmianę decyzji [...] czerwca 2015 r. w trybie art. 155 k.p.a., to jako organ właściwy powinien samodzielnie nadać odpowiedni bieg temu pismu i w związku z tym złożenie tego pisma w żaden sposób nie mogło uzasadniać wydania decyzji kasatorynej. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i wniesiony od niej sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Skutkowało to uchyleniem tej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonej opłaty od sprzeciwu w wysokości 100 zł oraz kosztów dojazdu do Sadu w wysokości 120 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego będzie po wyjaśnieniu kwestii związanych z pismem B. i M.K. z dnia [...] września 2016 r. ustosunkowanie się do wszystkich merytorycznych zarzutów odwołań, czego organ odwoławczy, jak sam zaznaczył w uzasadnieniu skarżonej decyzji, dotychczas nie uczynił.