II SA/Go 415/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu R spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz R spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zwraca ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącej spółce R spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od sprzeciwu. 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla R spółka z o.o. spółka komandytowa na realizację inwestycji obejmującej budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w [...] na działce nr [...]. Od decyzji tej odwołały się uczestniczący w postępowaniu E.C. i D.W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania przez brak wszechstronnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego sprawy, niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej w uzasadnieniu decyzji oraz przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżących zatwierdzony przez organ I instancji projekt budowlanych jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ramach zamierzenia budowlanego inwestor zamierza wybudować budynki w zabudowie szeregowej, podczas gdy plan przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o charakterze wolnostojącym. W dniu 7 maja 2018 r. do Wojewody wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących z informacją o wydaniu przez Radę Miejską w dniu 26 kwietnia 2018 r. uchwały nr LI/404/2018, w której uzasadnieniu wskazano, że na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...] przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. 2. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach tej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) organ administracji architektoniczno - budowlanej jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie właściwy organ zobligowany jest do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, zaś po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). W sprawie Starosta dokonał sprawdzenia projektu budowlanego uchwalonym uchwalą Rady miejskiej Nr 111/24/98 z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie jest zgodne z warunkami określonymi w tym planie. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Rada Miejska podjęła uchwałę z dnia 26 kwietnia 2018 r., Nr LI/404/2018 o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że głównym zamysłem organu uchwalającego plan było przeznaczenie terenów głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, co znajduje potwierdzenie w rysunku planu stanowiącym integralną część uchwały, wskazującym usytuowanie jednego budynku na jednej działce, co wskazuje na niską intensywność zabudowy (akapit siódmy uzasadnienia). Jak wskazał Wojewoda uchwała ta nie była znana organowi I instancji w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Nie budzi również wątpliwości, że została ona podjęta przez organ uprawniony do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to zatem nie tylko nowy dowód w sprawie, ale również nowa okoliczność, której zaistnienie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż uwzględnienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu tej uchwały w zakresie rodzaju zabudowy dopuszczonej na terenie objętym inwestycją obligowałoby go do wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i zobowiązania inwestora do doprowadzenia zamierzenia budowlanego do zgodności z zapisami planu. Tym samym nie jest możliwe wydanie na jego podstawie merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez pozbawienie strony możliwości jego zaskarżenia w toku instancji. Decyzja organu II instancji jest bowiem ostateczna. W tych okolicznościach Wojewoda obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołań, w dalszej części uzasadnienia decyzji, Wojewoda wskazał, że kontrola przeprowadzona w sprawie nie wykazała, by inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych. Do dnia przeprowadzania kontroli przez organ nadzoru budowlanego roboty takie nie zostały rozpoczęte i nie były prowadzone. 3. W sprzeciwie wniesionym w terminie i zachowaniem warunków formalnych inwestor R spółka z o.o. spółka komandytowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej obrazę przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) przez jego błędne zastosowanie i wydane decyzji kasatoryjnej, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca spółka przedstawiła stan związany z podjęciem przez Radę Miejską uchwały, która stanowiła dla Wojewody zasadniczy powód wydania decyzji kasatoryjnej. Wskazała, że uchwałą Rady Miejskiej nr LI/404/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa znajdująca się w aktach sprawy Rada Miejska uznała za bezzasadne wezwanie wniesione przez wzywającego do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały nr I1I/24/98 Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], w zakresie uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy, z powodów określonych w załączniku do uchwały. W siódmym akapicie uzasadnienia do uchwały wskazano, że "(...) nie było konieczności regulowania kwestii intensywności zabudowy i ujmowania w planie tego wskaźnika, gdyż głównym zamysłem rady miejskiej było przeznaczenie niniejszych terenów głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, co znajduje potwierdzenie w rysunku planu, stanowiącym integralną cześć uchwały, wskazującym usytuowanie jednego budynku na jednej działce, co wskazuje na niską intensywność zabudowy." To spowodowało, że Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Staroście uznając, że uchwała ta nie była znana organowi I instancji w dacie podejmowania decyzji. Zdaniem skarżącej wskazana uchwała Rady Miejskiej po pierwsze nie może stanowić istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej ani nowego dowodu (nie jest związana ze sprawą). Po drugie uchwała została powzięta bez podstawy prawej lub - przynajmniej - z rażącym naruszeniem prawa. Ogólna kompetencja rady gminy w sprawach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika wprost z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Szczegółowy zakres kompetencji rady gminy w tej materii został natomiast określony przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy powyższej ustawy nie przewidują możliwości dokonywania wykładni obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odrębną uchwałą rady - ani w jej treści, ani w załączniku czy też uzasadnieniu. Działanie takie jest sprzeczne z art. 7 Konstytucji stanowiącym, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zatem każde działanie organów władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, określającym kompetencje, zadania i tryb postępowania - a tym samym dopuszczalne granice ich działalności. Podjęta uchwała nie spełnia tych warunków. Przepisy prawa nie dają radzie gminy prawa do wydawania aktów normatywnych w zakresie wykładni prawa miejscowego. W dalszej części uzasadnienia szeroko przedstawiono prawne podstawy podejmowania uchwał planistycznych oraz zapisy planu mające zastosowanie w sprawie, wskazujące zdaniem skarżącej, na zgodność projektowanej inwestycji z zapisami planu oraz prawidłowość wydanej przez Starostę decyzji. Podkreślono, że Wojewoda miał prawne możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję jednak - uchylając się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, do którego był zobowiązany, nie skorzystał z tych uprawnień. W sprzeciwie oraz pismach procesowych z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] sierpnia 2018 r. oraz [...] sierpnia 2018 r., stanowiących uzupełnienie i rozwinięcie zarzutów sprzeciwu, zawarto wnioski dowodowe na okoliczność spornej uchwały i postępowań jej dotyczących. Wskazano również, że uchwałą z dnia 21 czerwca 2018 r. Rady Miejskiej nr LIV/425/2018 kontrowersyjny zapis zawarty w akapicie 7 uchwały z dnia 26 kwietnia 2018 r.nr LI/404/2019 został usunięty. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jej oddalenie,+ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.). sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowa uruchomiona na skutek wniesienia sprzeciwu na decyzję kasacyjną jest ograniczona do badania uchybień prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). Celem kontroli w niniejszej sprawie jest więc ocena czy decyzja kasacyjna wydana przez organ wypełniała szczególne przesłanki zawarte w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. 5. Decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo jeszcze przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. nr 2/2004, s. 60 i n.). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jak wskazano to w uzasadnieniu projektu nowelizacji, co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 CBOSA). Kolejne nowelizacje kodeksu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Podkreślić również należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego zdecydowanie preferuje reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego (coraz powszechniejsze są rozwiązania jednoinstancyjne). 6. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Podane w uzasadnieniu okoliczności nie mieszczą się bowiem w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyna wskazana w decyzji - dotycząca interpretacji zapisów planu nie ma charakteru dowodowego, lecz dotyczy interpretacji i zastosowania prawa materialnego, które to jest obwiązany kontrolować i stosować organ II instancji w ramach swojej kompetencji merytorycznej przy rozpatrywaniu odwołania (art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 142 k.p.a.). Pomijając leżącą poza zakresem niniejszej kontroli kwestię dopuszczalności podejmowania przez radę gminy uchwał intepretujących plan wskazać należy, że uchwała, którą Wojewoda uznaje za wyłączną przyczynę uchylenia decyzji stanowi w istocie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a kontrowersyjny zapis w niej zawarty jest tylko fragmentem jej uzasadnienia. Zapis ten został zresztą wyeliminowany, o czym świadczy treść uchwały Rady Miejskiej z dnia 21 czerwca 2018 r. Rady Miejskiej nr LIV/425/2018. Co najważniejsze jednak ostateczna decyzja dotycząca tego jaka jest treść (wykładnia) planu w odniesieniu do konkretnej (indywidulanej) inwestycji należy do organu merytorycznie rozpatrującego sprawę, który zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę. Takiej oceny dokonał Starosta i kontrola tej oceny i zarazem wyrażenie merytorycznego stanowiska w sprawie, tak w odniesieniu do planu, jak i wszystkich innych przesłanek pozwolenia na budowę, należy na tym etapie sprawy do organu drugiej instancji. 8. Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów zaskarżona decyzja, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podlegała uchyleniu (punkt I wyroku). Dodać należy, że oddalenie wniosków dowodowych strony skarżącej wynikała z tego, że dowody te nie były one potrzebne do rozpatrzenia sprawy, gdyż w kontekście uzasadnienia wniosków dotyczyły one meritum sprawy budowlanej i treści uchwał podejmowanych przez Radę Miejską, co wykraczało poza granice niniejszej sprawy (wystarczające było dopuszczenie dowodu z postanowienia tutejszego sądu wydanego w sprawie II SA/Go 461/18). O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku w oparciu o art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej spółki zwrot wpisu i koszty zastępstwa procesowego. Nadpłaconą część wpisu zwrócono na podstawie art. 225 p.p.s.a. W toku ponownego badania sprawy Wojewoda uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do zakresu postępowania odwoławczego i kompetencji organu II instancji zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia odwołania i załatwienia sprawy administracyjnej.