II SA/Go 417/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.F. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XXXIV/229/08 w sprawie rozpatrzenia skargi na działanie Burmistrza postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] października 2008 r. zatytułowanym "skarga-odwołanie" W.F. zwrócił się do Wojewody z zastrzeżeniami w sprawie podziału nieruchomości - działki nr [...] stanowiącej pas zieleni i przeznaczenia jej do sprzedaży. W.F. podał, iż na osiedlu, na którym znajduje się w/w nieruchomość posiada działkę budowlaną i będąc z tego tytułu osobą zainteresowaną nie zgadza się z czynnościami podejmowanymi przez Burmistrza Gminy, a dotyczącymi podziału i sprzedaży wskazanego pasa zieleni. Skarżący powołał się przy tym na fakt istniejącego planu zagospodarowania osiedla, zgodnie z którym przedmiotowy grunt przeznaczony był na pasaż zieleni. Skarżący wskazał dodatkowo w treści pisma na korespondencję prowadzoną w tej sprawie z Burmistrzem. W/w skarga przekazana została przez Wojewodę zgodnie z właściwością rzeczową Radzie Miejskiej. Następnie uchwałą Nr XXXIV/229/08 z dnia [...] grudnia 2008 r. Rada Miejska działając na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.) rozpatrzyła skargę W.F. dotyczącą działalności Burmistrza, uznając ją w treści § 1 za bezzasadną z powodów faktycznych i prawnych wskazanych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W uzasadnieniu uchwały organ podał następujący stan sprawy: Na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] sierpnia 1992 r. przedmiotowa działka stała się z mocy prawa własnością Gminy i weszła do gminnego zasobu nieruchomości. Organ wskazał, iż dla w/w nieruchomości Gmina nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajduje się ona na terenie o funkcji mieszkaniowo-usługowej, zabudowa mieszkaniowa o niskim wskaźniku intensywności. Burmistrz zlecił do opracowania przez uprawnionego geodetę dokumentację geodezyjną polegającą na podzieleniu działki o nr ewid. [...] na sześć działek. Następnie zarządzeniem Burmistrza z dnia [...] stycznia 2008 r. powyższe nieruchomości przeznaczono do sprzedaży w drodze przetargów ustnych nieograniczonych, a informacja o wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży została podana do publicznej wiadomości. W wyniku przeprowadzonych przetargów zostały zbyte dwie nieruchomości, na zbycie pozostałych nieruchomości, jak podał organ, zostaną ogłoszone kolejne przetargi. Organ wskazał, iż gmina jako właściciel przedmiotowej nieruchomości ma prawo do jej zbywania, a skarżący miał prawo do uczestniczenia w przetargu jak inni nabywcy. W świetle powyższego zdaniem Rady Miejskiej brak było podstaw do uznania przedmiotowej skargi za uzasadnioną. Od powyższej uchwały W.F. wniósł do Wojewody pismo z dnia [...] lutego 2009 r. zatytułowane "odwołanie" zarzucając Przewodniczącemu Rady Miejskiej brak poinformowania go o możliwości i trybie zaskarżenia przedmiotowej uchwały, jednocześnie podtrzymując zarzuty i uwagi zawarte w skardze z dnia [...] października 2008 r. Pismem o podobnej treści z dnia [...] kwietnia 2009 r. W.F. zwrócił się także do Rady Miejskiej, na które organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wskazując, że postępowanie wszczęte ze skargi W.F. jest postępowaniem jednoinstancyjnym i nie podlega zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Następnie W.F. wniósł na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wskazując, iż jest ona jaskrawym naruszeniem prawa i procedur oraz utwierdza Burmistrza, że może łamać zasady kształtowania polityki przestrzennej, naruszając interes prawny skarżącego jako mieszkańca osiedla domków jednorodzinnych. Skarżący wskazał na przebieg dotychczasowego postępowania w niniejszej sprawie z przytoczeniem stanowisk poszczególnych organów. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż w jego ocenie każda indywidualna sprawa musi być oparta o konkretny przepis prawa. W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego B.F.-K., Rada Miejska wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości w tym zakresie sądu administracyjnego lub ewentualnie o jej oddalenie. Pełnomocnik podkreślił, iż plan zagospodarowania, na który powołuje się skarżący zatwierdzony był uchwałą Rady Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1973 r. i utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., natomiast w dacie podjęcia przez Burmistrza zarządzenia w sprawie przeznaczenia gruntu do sprzedaży nie istniał plan zagospodarowania tego terenu. Stąd pisma jakie skarżący otrzymywał od Burmistrza w sprawie przedmiotowej nieruchomości w okresie przed 31 grudnia 2003 r. miały oparcie w obowiązującym w danym okresie czasu stanie prawnym. W dalszej części odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał na zachodzące podstawy do odrzucenia przedmiotowej skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy podkreślić, iż odrzucenie skargi następuje w sytuacji, gdy skarga nie spełnia określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., warunków koniecznych do jej skutecznego złożenia. Jednym z takich warunków formalnych skutecznego złożenie skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, bo obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjny, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Poza katalogiem w/w spraw zgodnie z treścią § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają jedynie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując przy tym środki określone w tych przepisach. Należy zwrócić uwagę, iż w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (postępowanie skargowe przepisy art. 227 - 240 kpa), dalej kpa, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego nie kończy się ona wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 227 kpa przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, według art. 229 pkt 3 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W myśl art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego t.ll, Zakamycze 2005, s.544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Warszawa 2006, s.29-30) Zawiadomienie z art. 238 § 1 kpa nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, że tryb "ogólnoskargowy" (art. 221-240 kpa) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. USA 1636/97, LEX nr 37138, postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r. l SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26 LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999r r. III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001, nr 1, póz. 27, LEX nr 40203). W przedmiotowej sprawie skarga W.F. dotyczyła uchwały Rady Miejskiej, będącej w istocie rozstrzygnięciem organu co do skargi wniesionej przez skarżącego w trybie przepisów działu VIII kpa, czyli trybie skargowym, na działalność Burmistrza w kwestii dotyczącej zagospodarowania nieruchomości - działki nr [...] (w sprawie podziału w/w nieruchomości i przeznaczenia jej do sprzedaży). Wskazać należy w tym miejscu i zgodzić się ze stanowiskiem NSA stwierdzającym, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego) jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 kpa, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. l SA 2668/00 LEX nr 54426). Należy podkreślić, iż odrzucenie skargi, bez względu na podstawę prawną oznacza, iż sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zasadności skargi, a jedynie ogranicza się do zbadania dopuszczalności jej wniesienia i oceny jej wymogów formalnych. Stąd w świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. art. 58 § 1 pkt 1 ppsa skarga podlega odrzuceniu.