II SA/Go 417/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], którym orzeczono, że wierzyciela tj. Prezesa Rezerw Materiałowych obciążają koszty egzekucyjne w wysokości 72.364,00 zł, które powstały w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wystawiony wobec zobowiązanego S. sp. z o.o. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na możliwość wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że wierzytelność dochodzona tytułem wykonawczym w niniejszej sprawie wynika z decyzji Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] września 2017 r., nr [...], którą wymierzył S. sp. z o.o. karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw w wymaganej ilości. Na podstawie art. 66 ust. 1a ustawy z 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 411 ze zm.), należności pieniężne z tytułu tych kar stanowią dochód Funduszu Zapasów Interwencyjnych, który zgodnie z art. 28a ust. 2 ustawy o zapasach jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, co oznacza, że nie posiada on osobowości prawnej i stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister wskazany w ustawie tworzącej fundusz albo inny organ wskazany w tej ustawie (por. art. 29 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych). Następnie podkreślił, że podstawą gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego jest roczny plan finansowy (art. 29 ustawy o finansach publicznych). Koszty państwowego funduszu celowego mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu państwa i pozostałości środków z okresów poprzednich. W planie finansowym państwowego funduszu celowego mogą być dokonywane zmiany polegające na zwiększeniu prognozowanych przychodów i odpowiednio kosztów. Zmiany planu finansowego państwowego funduszu celowego nie mogą powodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa. Jeżeli państwowy fundusz celowy posiada zobowiązania wymagalne, w tym kredyty i pożyczki, zwiększenie przychodów w pierwszej kolejności przeznacza się na ich spłatę. Zmiany kwot przychodów i kosztów państwowego funduszu celowego ujętych w planie finansowym dokonuje odpowiednio minister lub organ dysponujący tym funduszem po uzyskaniu zgody Ministra Finansów i opinii sejmowej komisji do spraw budżetu (art. 29 ust. 6 i 8-12 ustawy o finansach publicznych). Odzwierciedleniem tych zasad są postanowienia art. 28d ustawy o zapasach, które przypominają, że podstawą gospodarki Funduszu jest roczny plan finansowy sporządzany jest na dany rok budżetowy, w trybie i na zasadach określonych w ustawi o finansach publicznych oraz precyzują, że Prezes Agencji sporządza projekt planu finansowego a przed przekazaniem projektu planu finansowego ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych projekt tego planu wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw energii. Jednocześnie przepisy akcentują, że projekt zmiany planu finansowego w zakresie kwot przychodów i kosztów funduszu jest sporządzany przez Prezesa Agencji i wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw energii. Skarżący wyjaśnił, że skoro Fundusz podlega zasadom właściwym finansom publicznym, to również skarżący – jako jego dysponent – objęty jest zakresem podmiotowym odpowiedzialności, o której mowa w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co wiąże się ze szczególną ostrożnością, restrykcjami i ograniczeniami. W szczególności z uwagi na to, że podstawą gospodarki Funduszu jest roczny plan finansowy, będący załącznikiem do ustawy budżetowej na dany rok budżetowy, zaplanowane na dany rok budżetowy koszty i wydatki nie mogą ulec przekroczeniu (art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). W planie finansowym Funduszu na rok 2020 (stanowiącym załącznik do ustawy budżetowej na rok 2020), na wszystkie opłaty na rzecz budżetu państwa, w tym na koszty egzekucyjne wypłacane Naczelnikom Urzędów Skarbowych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 4510 wg klasyfikacji budżetowej) zaplanowano środki w wysokości 62000 zł. Jednocześnie skarżący przedłożył informację Głównego Księgowego z wykonania planu finansowego Funduszu w ramach poz. 4510, z którego wynika, że do dnia 30 czerwca 2020 r. w ramach tej pozycji wydatkowano kwotę około 30.671,73 zł. Pozostała do wydatkowania w 2020 r. kwota na sfinansowanie kosztów egzekucyjnych wynosi więc około 32.000,00 zł. Skarżący podkreślił, że w tym stanie faktycznym, w przypadku zapłaty tak wysokich kosztów egzekucyjnych, jak naliczone w zaskarżonym postanowieniu, istnieje ryzyko przekroczenia wskazanej pozycji planu i narażenia na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Dodatkowo skarżący wskazał, że ponoszenie tak znacznych nakładów finansowych mających - przynajmniej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi - charakter bezzwrotny prowadzi do znacznego uszczuplenia środków publicznych zgromadzonych na rachunku Funduszu. Fundusz w takich przypadkach ponosi stratę finansową. Skarżący zauważył też, że argumentacja zbieżna z powołaną we wniosku była podstawą wstrzymania wykonania postanowień w sprawie kosztów egzekucyjnych, którymi skarżący został obciążony w innych sprawach prowadzonych przez organy egzekucyjne. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że do dnia przekazania skargi do Sądu nie rozpoznał wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 61 § 5 p.p.s.a. postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania aktu lub czynności sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym. Należy przy tym pamiętać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (postanowienia, innego aktu, czynności) stanowi odstępstwo od generalnej zasady jej wykonalności. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami, jakie może wywołać jej wykonanie, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Ponadto warunkiem zastosowania ochrony tymczasowej jest wskazanie przez stronę we wniosku, że w jej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ciężar uprawdopodobnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej spoczywa na stronie domagającej się udzielenia takiej ochrony, dlatego tak ważne jest poparcie wniosku twierdzeniami, tezami oraz dokumentami uzasadniającymi uwzględnienia wniosku. Z kolei brak należytego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w istocie uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Dokonując oceny zasadności wniosku, Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę fakt, iż Prezes Agencji Rezerw Materiałowych jest dysponentem państwowego funduszu celowego, którego obowiązuje roczny plan finansowy. Koszty państwowego funduszu celowego mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacji z budżetu państwa i pozostałości środków z okresów poprzednich. W planie finansowym państwowego funduszu celowego mogą być dokonywane zmiany polegające na zwiększeniu prognozowanych przychodów i odpowiednio kosztów. Zmiany planu finansowego państwowego funduszu celowego nie mogą powodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa. Skarżący podlega zasadom właściwym finansom publicznym, określonym w ustawie o finansach publicznych, objęty jest również zakresem podmiotowym odpowiedzialności, o której mowa w ustawie z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1440 ze zm.), co wiąże się ze szczególną ostrożnością, restrykcjami i ograniczeniami. W szczególności z uwagi na okoliczność, że zaplanowane na dany rok budżetowy koszty i wydatki nie mogą ulec przekroczeniu, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Sąd uznał, iż skarżący wykazał, że ewentualna egzekucja kwoty 72.364,00 zł spowoduje przekroczenie pozycji planu dotyczącej kosztów egzekucyjnych i wiązać się może z zarzutem naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zdaniem Sądu, powyższe stanowi podstawę do stwierdzenia, że wykonanie zaskarżonego postanowienia może spowodować szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Tym samym uznać należało, że w sprawie zaistniały podstawy do udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej do czasu, gdy zaskarżone postanowienie zostanie zbadane przez pod kątem zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.