II SA/Go 418/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. T. na czynność Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności – odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. do dokonania zwrotu na rzecz skarżącego E. T. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], III. zasądza od Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. na rzecz skarżącego E. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Na wniosek E.T. z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta o rejestrację samochodu decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. zarejestrował pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Przy rejestracji wnioskodawca uiścił opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty dla tego pojazdu, na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310; dalej jako rozporządzenie), wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 77 ust. 4 pkt ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm., dalej zwanej w skrócie P.r.d.). Zgodnie z § 1 rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł, natomiast za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 75 zł. 2. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. E.T. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zwrot nadpłaty za wydanie karty dla powyższego pojazdu w wysokości 425 zł. Pismem z [...] marca 2016 r. nr [...], doręczonym wnioskującemu 18 marca 2016 r., Prezydent Miasta odmówił zwrotu żądanej kwoty za wydanie karty pojazdu. W treści pisma wskazał, że 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 P.r.d i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzając jednocześnie, że przepis rozporządzenia traci moc z dniem 1 maja 2006 r. Zdaniem organu Trybunał uznał, że niezbędne jest odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji i nie nakazał obowiązku dokonania zwrotu nienależnej części pobranej opłaty. Tym samym Trybunał dopuścił stosowanie stawki 500 zł dla kart pojazdów wydawanych między dniem uprawomocnienia się własnego wyroku wydaniem nowego rozporządzenia w tej sprawie, nie później jednak niż do 1 maja 2006 r. Dalej wyjaśnił, że Sąd Najwyższy w uchwałach podjętych w sprawach o sygn. akt III CZP 35/07 oraz III CZP 24/12 uznał, że dopuszczalna jest droga sądowa dochodzenia roszczenia o zapłatę nienależnych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm). W świetle powyższego zwrot żądanej kwoty może nastąpić po przedłożeniu wyroku Sądu nakazującego wypłatę żądanej kwoty. 3. Pismem z [...] marca 2016 r. E.T. skierował do Prezydenta Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując swoje żądanie o zwrot nadpłaconej kwoty wskazanej w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] marca 2016 r., doręczonej 30 marca 2016 r., organ podtrzymał swoje stanowisko. 4. W dniu 14 kwietnia 2016 r. E.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], w kwocie 425 zł, objętej wnioskiem z [...] marca 2016 r., domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, uznania obowiązku organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zasądzenia kosztów postępowania Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 77 ust. 5 P.r.d. w zw. z art. 217 Konstytucji RO oraz art. 90 akapit 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). W uzasadnieniu powołał się na treść i skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04 i wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-134/07. Podniósł, że roszczenie nie jest przedawnione ze względu na brak przepisów prawa materialnego administracyjnego regulującego tę kwestię. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest odmowa Prezydenta Miasta dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na zwrocie skarżącemu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z jego rejestracją. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia została przez skarżącego uiszczona. Nie budzi też wątpliwości, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), wskazano, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a). Na marginesie należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność organu, którą w sprawie stanowi odmowa zwrotu nadpłaty wyrażona w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest już konsekwencją tej czynności. Mając na uwadze brak związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a) oraz fakt, że w treści skargi skarżący domagał się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności – odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu należało tak oznaczyć tę czynność. 6. Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych stanowiących oś sporu należy wskazać, że treść przepisu art. 77 ust. 3 P.r.d była taka sama w dacie uiszczenia spornej opłaty, jak i aktualnie. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującego w dacie uiszczenia opłaty przez skarżącego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 P.r.d oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zgodnie z prezentowanym konsekwentnie stanowiskiem sadów administracyjnych w przypadku stwierdzenia w toku kontroli sądowej niekonstytucyjności aktu niższej niż ustawa rangi, sąd może odmówić z tego powodu jego stosowania. Pogląd ten utrwalony jest zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4, wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39). 7. Dalej należy wskazać na sprzeczności przepisów powołanego wyżej rozporządzenia z przepisami art. 28 i art. 90 TWE. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty krajowe. Dane opodatkowanie można uznać za zgodne z art. 90 TWE tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że jest ono tak skonstruowane, iż wyklucza w każdym przypadku opodatkowanie przywożonych produktów w wyższym stopniu niż produktów krajowych oraz że nie wywołuje ono w żadnym razie dyskryminujących skutków. Istotne zatem znaczenie miała okoliczność, czy sporna opłata była w praktyce stosowana w ten sam sposób zarówno do przywożonych używanych pojazdów samochodowych, jak i do tych, które były nabywane w Polsce, bowiem te dwie kategorie stanowią produkty podobne w rozumieniu art. 90 akapit 1 TWE. Na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego nakładana była opłata w kwocie 500 zł. Natomiast w związku z nabyciem w Polsce podobnego pojazdu nie była nakładana żadna opłata, jeżeli pojazd był już zarejestrowany. Dokument karty pojazdu został wprowadzony w dniu 1 lipca 1999 r. Wtedy bowiem wszedł w życie przepis art. 77 P.r.d. Na mocy ust. 1 tego artykułu, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że karta pojazdu jest przekazywana właścicielowi. Zgodnie natomiast z treścią ust. 3 tego artykułu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004 r. kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, przy czym później z tej kategorii wyłączono samochody zabytkowe, pojazdy, o których mowa w art. 73 ust. 4 oraz 2a i 2b. Z powyższego wnioskować należy, że w związku z nabyciem pojazdu używanego już zarejestrowanego na terytorium Polski, który nie posiadał karty pojazdu, nie była nakładana żadna opłata. Dodać przy tym trzeba, że w przypadku nabycia pojazdu nowego w Polsce wydanie karty pojazdu obciążało producenta lub importera. Nabywca zatem również nie ponosił żadnej opłaty z tego tytułu. Z powyższego wynika również, że w świetle art. 90 TWE, nakładana w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia opłata za kartę pojazdu używanego i sprowadzonego do Polski z zagranicy, w sytuacji, gdy w związku z nabyciem i zarejestrowaniem takiego samochodu w Polsce żadna opłata nie była pobierana, musi być uznana za pobraną nienależnie, tj. wbrew wynikającej z prawa europejskiego zasadzie ekwiwalentności obciążeń nakładanych na produkty krajowe i produkty z innych państw członkowskich. Kwestia zgodności przepisu regulującego pobieranie opłaty za kartę pojazdu z prawem unijnym była przedmiotem oceny Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W orzeczeniu z dnia 10 grudnia 2007 r., w sprawie C-134/07 wskazano, że artykuł 90 ust. 1 TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. 8. Odnosząc się do zarzutu organu przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty w oparciu o unormowania zawarte w prawie administracyjnym wskazać należy, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w prawie o ruchu drogowym, stanowi środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych z 29 sierpnia 2009 r. oraz odpowiednio (art. 67 in fine) przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, regulujące terminy przedawnienia wynikające z tej ustawy. Powyższe akty prawne nie mają zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Dotyczy to w szczególności stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, którego konsekwencją jest wygaśnięcie zobowiązania uiszczenia przez stronę, czy też zwrotu przez organ opłaty, a zawartych w art. 59 i następne Ordynacji podatkowej. Wynika to z treści art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, który stanowi, że do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż dotyczy on spraw będących w toku, skoro powiada o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Oznacza to brak w niniejszej sprawie podstawy prawnej do odpowiedniego zastosowania przepisów o przedawnieniu wynikających z rozdziału III Ordynacji podatkowej. 9. Wskazać należy, że prezentowane stanowisko jest utrwalone w judykaturze. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Z punktu widzenia tej oceny całkowicie ambiwalentne pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Zagadnienie to może mieć znaczenie w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA) Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. W oparciu o art. 146 § 2 P.p.s.a. uznano obowiązek Prezydenta Miasta dokonania zwrotu skarżącemu części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 209 P.p.s.a zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi.