II SA/Go 42/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi A. spółka z o.o. w [...] w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. spółka z o.o. w [...] w likwidacji kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 2, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1, 2, 4, 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, dalej jako - udp), §1 ust. 1,2 pkt. 1, 2, 3, 4 oraz ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U, 2016, poz. 1264 z dnia 17 sierpnia 2016r.), uchwały nr XVIII.400.2020 Rady Miasta z dnia 21 stycznia 2020r. (D.U. Województwa poz. 367) w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w administracyjnych granicach miasta i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej jako - kpa), na wniosek. A. Spółka z o. o., ul. [...],[...] Prezydent Miasta [...] zezwolił na umieszczenie tablicy reklamowej o powierzchni 2,31m2 w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr [...] ob. [...]) w [...] według lokalizacji szczegółowej określonej na załączonym planie sytuacyjnym w terminie od dnia [...].11.2021 r. do dnia [...].12.2021 r. oraz nałożył na właściciela reklamy obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych i [...]/100) na wskazany rachunek bankowy. Opłata ustalona została zgodnie z art. 40 ust.6 udp jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania i stawki opłaty za zajęcie 1m2. Stawka opłat za 1m2 powierzchni reklamy w pasie drogowym ulicy [...] (droga kategorii krajowej) wynosi 2,50 zł za każdy dzień. Opłatę naliczono w sposób następujący: 2,31 m2 X 46 dni x 2,50zł = 265,65 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. F. reprezentujący firmę A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy jednostronnej istniejącej w pasie drogowym ul. [...] punkt [...], o pow. 2,31 m2 w terminie od [...].11.2021 r. do [...].12.2025 r. Wniosek uzupełniono o decyzję z dnia [...] sierpnia 2021r. [...] zezwalającą na lokalizację tablicy reklamowej, zgłoszenie do odbioru pasa drogowego, protokół odbioru pasa drogowego z dnia [...].11.2021 r. Na podstawie decyzji lokalizacyjnej ustalono, że lokalizacja reklamy spełnia wymogi dotyczące umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Na etapie postępowania przed organem wnioskodawca nie wykazał, iż istnieją szczególne okoliczności uzasadniające wydanie zgody na okres do [...].12.2025 r. (4 lata ). zwłaszcza, że wnioskodawca nigdy wcześniej nie występował z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż kilka miesięcy argumentując ten fakt brakiem zainteresowanych reklamodawców i brakiem środków finansowych na pokrycie należności za zajęcie pasa drogowego z góry, nadto zawnioskował o rozłożenie na raty miesięczne płatności za zajęcie pasa ruchu drogowego uzasadniając prośbę bardzo wysoką płatnością oraz brakiem dyspozycji środków na pokrycie należności z góry. Tym samym wnioskodawca, kalkulując swój interes, przerzuca na organ odpowiedzialność finansową, chcąc "kredytować" w ten sposób swoją inwestycję. Ograniczenie okresu zajęcia pasa drogowego pod reklamy do [...] grudnia 2021 r. umożliwia Zarządcy Drogi wcześniejsze ustalenie, które z reklam należy usunąć przed rozpoczęciem inwestycji i dokonać przekazania placu budowy wykonawcy bez kolizji z istniejącymi reklamami. Dzięki temu unika się niepotrzebnych opóźnień w realizacji zadań oraz roszczeń i sporów z właścicielami reklam. Organ wskazał, że aktualnie prowadzona jest przebudowa skrzyżowania ulicy [...] z ul. [...] oraz przygotowana jest przebudowa ronda [...] i szereg reklam, między innymi [...] koliduje z projektowaną inwestycją. Od powyższej decyzji A. sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez Prezesa Zarządu B. F. wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzje wydawane na podstawie przepisów art. 40 ust. 1 udp mają uznaniowy charakter. Wszystkie okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na umieszczenie reklamy w pasie drogowym oraz warunki jej umieszczenia, a w szczególności dotyczące terminu zajęcia pasa drogowego, należy uzasadnić w decyzji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienie winno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - uzasadnienie faktyczne, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, chyba że rozstrzygnięcie w całości uwzględnia żądanie strony - § 4. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ pierwszej instancji uzasadnił czasowe ograniczenie udzielenia zezwolenia do [...].12.2021 r. stwierdzając, iż ograniczenie okresu zajęcia pasa drogowego pod reklamy umożliwia zarządcy drogi wcześniejsze ustalenie, które z reklam należy usunąć przed rozpoczęciem inwestycji i dokonać przekazania placu budowy wykonawcy bez kolizji z istniejącymi reklamami. Dzięki temu unika się niepotrzebnych opóźnień w realizacji zadań, oraz roszczeń i sporów z właścicielami reklam. W związku z planowaną przebudową skrzyżowania ulic [...] i [...] oraz przebudową ronda [...] lokalizacja przedmiotowej reklamy ([...]) koliduje z projektowaną inwestycją. Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że jest to zgoda o charakterze czasowym (zob. wyrok NSA z 21 maja 2009 r.. sygn. akt 11 GSK 970/08, wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., 11 GSK 302/11, LEX nr 1244639.). Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].08.2023 r. nr [...] A. sp. z o.o. w [...] w likwidacji, reprezentowana przez likwidatora w osobie B. F., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła: 1. obrazę przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 udp poprzez bezpodstawne przyjęcie, że planowane roboty drogowe stanowią negatywną przesłankę do wydania pozwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym, na okres wnioskowany przez skarżącą, podczas gdy takie ograniczenia nie wynikają z treści w/w przepisu, a przy tym mogą zostać uwzględnione i rozwiązane, przy wydawaniu decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej, poprzez zamieszczenie w jej treści określonych obowiązków; 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że organ I Instancji prawidłowo uzasadnił odmowę czasowego ograniczenia udzielenia zezwolenia, podczas gdy SKO w ogóle nie ustaliło, czy fakt przebudowy skrzyżowania (ulic [...] i [...]) może kolidować z posadowioną reklamą; 3. obrazę. art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez SKO, że Urząd Miasta - po tym jak otrzymał decyzję SKO o uchyleniu pierwotnej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania - nie wydał rozstrzygnięcia w terminie miesiąca do czego był zobowiązany, pomimo tego, że nie prowadził żadnego postępowania dowodowego; 4. błędne uchylenie przez UM pierwotnej decyzji (nr. [...]), która została uchylona decyzją SKO i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, przy jednoczesnym nieprzyznaniu skarżącej prawa do wniesienia odwołania od w/w decyzji (nr. [...]), albowiem tego samego dnia UM wydał kolejną decyzję (nr. [...]); 5. nierozpoznanie i tym samym nie odniesienie się przez UM do stwierdzeń i wytycznych zawartych w decyzji SKO, którą uchylono poprzednią decyzję UM; Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do UM, zobowiązując tenże organ do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności) jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 września 2022 r., tj. dniem wejścia w życie zmian do tejże ustawy wprowadzonych ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1768). Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek skarżącej obejmował żądanie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...] ob. [...]) w [...] pod reklamę jednostronną na okres od [...] listopada 2021 r. do dnia [...] grudnia 2025 r. Zaskarżoną decyzją, jak i poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji udzielono skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu na okres od [...] listopada 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. Analizując mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa należy wskazać, że w myśl art. 39 ust. 1 udp, pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z powyższego wynika, i co nie jest kwestionowane, że decyzja o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy. Uznaniowość decyzji nie może jednak oznaczać dowolności, a kontrola przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania skłania do wniosku, że są one tą wadą obarczone. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być dowolny. Musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie (w:) wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r.,II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Ponadto w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli- art. 7 k.p.a. W świetle art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. skarżąca zwróciła się o wydane zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogi ul [...] w [...] (punkt : [...] o powierzchni 2,31 m2) w terminie od [...] listopada do [...] grudnia 2025 r. Do wniosku strona dołączyła wymagane dokumenty. Decyzją organu I instancji udzielono skarżącej zgody na zajecie pasa drogowego na okres od [...] listopada 2021 r. do [...] grudnia 2021 r., a zatem udzielona przez zarządcę drogi zgoda obejmowała okres krótszy, aniżeli wnioskowany przez stronę postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. W tej sytuacji, stosownie do treści art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 kpa rolą organu orzekającego w sprawie było szczegółowe uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia, a w szczególności odniesienie się do okresu na jaki udzielono zgody na zajecie pasa drogowego. W ocenie Sądu z uzasadnienia decyzji obydwu instancji nie wynikają jednoznacznie przesłanki jakimi kierował się organ udzielając zgody na wskazany okres. Przede wszystkim w decyzji nie wykazano kolizji danej reklamy z robotami budowlanymi prowadzonymi przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...], nie wskazano zakresu danych robót budowanych - w znaczeniu obejmowania nimi również miejsca posadowienia przedmiotowej reklamy, ewentualnie - innego sposobu kolidowania z tymi pracami, a zatem nie wykazano że uwzględnienie wniosku strony w całości wynika z przyczyn obiektywnych i podyktowane jest uzasadnionymi względami. Argumentacja organu jest w tym zakresie ogólnikowa, nie została bowiem poparta informacją wskazującą na rzeczywistą kolizję z prowadzonymi robotami budowlanymi w pasie drogowym. Zauważyć przy tym należy, że na poczynienie ustaleń w powyższym zakresie nie pozwala zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wskazać ponadto trzeba, że również pozostałe okoliczności wskazane w decyzji jako uzasadnienie ograniczenia okresu zajęcia pasa drogowego pod reklamę wymagały szczegółowej analizy, której w sprawie zabrakło. Nadto, w ocenie Sądu, okoliczność że wnioskodawca występuje po raz pierwszy z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego pod reklamę na okres czterech lat, w świetle art. 40 udp, nie może stanowić podstawy do wydania zgody na okres krótszy, aniżeli wskazany we wniosku. W tym stanie sprawy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji wydane zostały z naruszeniem zasad procesowych wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa. Nadto z względów wyżej wskazanych decyzje nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 kpa. Pozostałe zarzuty skargi nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzję decyzje organów obydwu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.