II SA/Go 420/09

Dnia 13 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] kwietniu 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] stycznia 2009r. Decyzją tą organ odmówił M.D. umorzenia należności za okres 12/2001-01/2008 z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez Płatnika za okres od 12/2001 - 01/2008 r. w łącznej kwocie 39219,75 zł. w tym: ubezpieczenia społeczne - za okres 04/2002 -11/2006, w łącznej kwocie 24146,25 zł: składek - 16.374,85 zł; odsetek- 7701 liczonych na dzień [...].08.2008 r.; kosztów upomnienia- 70,40 zł ubezpieczenia zdrowotne za okres 12/2001 - 01/2008 w łącznej kwocie 12764,62 zł : składek - 8773,42 zł; odsetek 3.824 liczonych na dzień [...].08.2008 r. ; kosztów upomnienia - 167,20 zł; Fundusz Pracy - za okres 12/2001 -11/2006 w łącznej kwocie 2308,88 zł: składek 1.459,28 zł, odsetki - 788 zł liczonych na dzień [...].08.2008r. ; koszty upomnienia - 61,60 zł. We wskazanej decyzji organ umorzył postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych z tytułu należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 105,95 zł. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział wpłynął wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. We wniosku M.D. podała, że w związku z chorobą dzieci nie jest w stanie uregulować zadłużenia. Ponadto podała, że dochody z tytułu działalności gospodarczej z trudem wystarczają na podstawowe potrzeby życiowe. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o tzw. uznaniu administracyjne. Powodem takiego stanowiska Zakładu było przekonanie o braku dostatecznych przesłanek za umorzeniem wynikających z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dni 31 lipca Sygn. akt II SA/Go 420/09 2003r., które zostało wydane z delegacji art. 28 ust. 3b ww ustawy. Zdaniem organu nie można stwierdzić w sposób przekonujący, iż dalsze dochodzenie należności może pozbawić zobowiązaną możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb egzystencjonalnych oraz na skutek zdarzeń losowych, bądź ze względu na stan zdrowia zobowiązanej nie jest w stanie uzyskiwać dochodów. Organ podał, że nie było możliwości stwierdzenia, iż w sprawie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalne. Organ wskazał, że osiągane przez skarżącą dochody pozwalają na uregulowanie zadłużenia w formie układu ratalnego. Ponadto podał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego nie może stwierdzić, że w sprawie skarżącej zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalne, bowiem prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez naczelnika urzędu skarbowego, który nie stwierdził całkowitej nieściągalności. Organ wskazał, iż bierze również pod uwagę m.in. czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, utrzymanie mieszkania, ubranie oraz inne); czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się oraz dokonuje oceny szans i możliwości poprawy sytuacji finansowej. W odniesieniu do sytuacji wskazanej przez skarżącą, w ocenie organu okoliczności nie są wystarczające do wydania pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia zaległości. Na wezwanie organu skarżąca nie dostarczyła dokumentów potwierdzających uzyskiwane dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej, brak jest możliwości ustalenia wysokości osiąganego przez skarżącą dochodu. Tym samym organ nie może stwierdzić, że spłata zadłużenia pozbawi skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, tym bardziej, że istnieje możliwość spłaty należności składkowych w ramach układu ratalnego. Zdarzenia losowe i klęski żywiołowe są to takie zdarzenia sytuacje, których zaistnienie spowodowało, że płatnik składek bez własnej winy znalazł się w trudnej sytuacji finansowej, zaś bezwzględna konieczność uregulowania ciążących na nim zobowiązań mogłyby wiązać się z likwidacją firmy, a co za tym idzie utratą dla zobowiązanego jedynego źródła zarobkowania. W odniesieniu do skarżącej organ wskazał, że nie można stwierdzić, że zaszły w/w okoliczności, bowiem prowadzi działalność gospodarczą, a Sygn. akt II SA/Go 420/09 niedostarczenie przez nią ksiąg przychodów i rozchodów uniemożliwia przeprowadzenie dokładnej analizy sytuacji finansowej. Odnosząc się do trzeciej przesłanki, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny organ podał, że należy wziąć pod uwagę sytuację, w której zobowiązany sprawuje bezpośrednią opiekę nad członkami rodziny, zaś sposób sprawowania opieki umożliwia jednocześnie pozyskanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia, a także sytuacje, w których choroba dotyczy samej osoby zobowiązanej, która to choroba uniemożliwia tej osobie pozyskanie środków pieniężnych na spłatę istniejącego zadłużenia. Skarżąca opiekuje się dwójką niepełnosprawnych dzieci , jednak nadal prowadzi działalność gospodarczą. Dodatkowo wskazał, że obowiązkiem każdego płatnika składek jest terminowe dokonywanie rozliczeń. Umarzanie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu. Ciężar wykazania tych okoliczności należy do zobowiązanego. Od decyzji skarżąca złożyła skargę. Decyzji zarzuciła jednostronne interpretowanie faktów. Wskazała, że nie rozumie dlaczego organ nie uwzględnił konieczności sprawowania osobistej opieki nad bliźniakami jako przesłanki do całkowitego umorzenia zaległości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej - p.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga wniesiona do sądu administracyjnego może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego Sygn. akt II SA/Go 420/09 lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) zwanej dalej u.s.u.s. -należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas, oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie, tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje bowiem na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone." Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 roku (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), w której Sąd ten wskazał, że (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u. s. u. s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 u. s. u. s. pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej Sygn. akt II SA/Go 420/09 nieściągalności należności wobec skarżącej. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ orzekający w sprawie prawidłowo bowiem wskazał, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą i osiąga dochód z tego tytułu. Ponadto w stosunku do skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Zatem organ prawidłowo ustalił, że w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji, że brak było prawnej możliwości umorzenia zadłużenia w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u. s. u. s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u. s. u. s. określone zostały w § 3 ust. 1 Sygn. akt II SA/Go 420/09 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u. s. u. s w związku z § 3 ww. rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi, umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Ponadto należy podkreślić, że ustawodawca na zobowiązanego nałożył obowiązek wykazania, a więc udowodnienia okoliczności, o jakich mowa w wyżej przytoczonym przepisie rozporządzania. Oceniając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów należy wskazać, iż skarżąca sprawuje opiekę nad dwojgiem swoich chorych dzieci. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto odniesienie do powyższej okoliczności. Organ okoliczności tej nie kwestionuje. Pomimo sprawowania opieki nad chorymi dziećmi, skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Skarżąca wykazała wysokość ponoszonych miesięcznie wydatków. Z uwagi jednak, że nie przedłożyła żądanych przez organ dokumentów (ksiąg podatkowych lub informacji o bieżących dochodach) jak też innych dokumentów z których wynikałaby wysokość uzyskiwanego dochodu -brak było podstaw do stwierdzenia, że skarżąca uzyskuje dochód uniemożliwiający Sygn. akt II SA/Go 420/09 opłacenie składek. Skarżąca zobowiązana była do wykazania nie tylko wysokości ponoszonych wydatków/ale również winna wykazać wysokość dochodu (źródła pokrycia tych wydatków). Dopiero zestawienie tych wartości umożliwiałoby ocenę czy skarżąca nie jest w stanie opłacić tych należności/czy też z powodu opieki nad chorymi dziećmi, uzyskiwany dochód uniemożliwia opłacenie należności. Skoro pomimo wezwania organu dokumentów tych nie przedłożyła, słusznie organ wskazał, że nie miał możliwości dokonania dokładnej analizy finansowej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na szczególny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Ich publicznoprawny charakter oraz fakt, iż ustawodawca decyzje w zakresie ich umorzenia oparł na instytucji uznania administracyjnego, powodują że organ administracyjny ma obowiązek szczególnej staranności i wnikliwości w podejmowaniu decyzji. Rolą sądu administracyjnego jest natomiast zbadanie, czy organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie, uwzględnił wszystkie istotne, z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, okoliczności sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, iż opłacanie składek za ubezpieczenie zdrowotne i społeczne jest obowiązkiem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą zaś ich nie płacenie uzasadnić można jedynie nadzwyczajnymi okolicznościami, które w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Reasumując należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie doszło do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygniecie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Na końcu Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego, polegającej choćby na dokonaniu spłaty części zadłużenia, skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie pozostałych należności, bądź np. tylko odsetek od zaległości. W ewentualnym nowym postępowaniu będą mogły być poddane stosownej ocenie działania i starania skarżącej podjęte w celu spłaty zadłużenia, z Sygn. akt II SA/Go 420/09 uwzględnieniem jej aktualnej sytuacji finansowej. Ponadto przepisy u.s.u.s. przewidują możliwość uzyskania ulgi w postaci zawarcia układu ratalnego polegającego m.in. na rozłożeniu na raty zaległych należności składkowych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.