II SA/Go 420/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej S.G. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 20121 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gmina odmówił S.G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad żoną E. Od decyzji tej odwołanie w ustawowym terminie złożył skarżący zaskarżając ją w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg sprawy i wskazało, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną E. załączając dokumenty, z których wynikało, że niepełnosprawność żony wnioskodawcy powstała w 64 roku życia. W dniu [...] września 2020 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że skarżący wraz żoną E.G. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Mieszkają w domu jednorodzinnym i posiadają skromne warunki mieszkaniowe. Ustalono, że E.G. utrzymuje się z emerytury, a skarżący pobiera rentę. Wskazano również, że E.G. jest osobą schorowaną (stan po udarze mózgu) i posiada paraliż lewostronny. Wymaga ona stałej opieki i pomocy we wszystkich codziennych czynnościach. Skarżący S.G. sprawuje pełną i stałą codzienną opiekę nad żoną, począwszy od pomocy w czynnościach higienicznych (pomoc przy wstawaniu z łóżka, ubieraniu się, myciu, "pieluchowaniu") poprzez zajmowanie się domem, sprzątanie, przygotowywanie i podawanie posiłków, robieniu zakupów, podawaniu leków itd. W rozważaniach Kolegium nie podzieliło stanowisko organu I instancji, co do tego, że przeszkodę do realizacji prawa strony stanowi przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej u.ś.r.). Kolegium przyjęło bowiem, że ograniczenie w postaci limitu wieku, który przepis ten ustanawiał stwierdzając, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki musi powstać przed 18 rokiem życia na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 już nie obowiązuje. Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, że strona nie spełnia drugiego z ustawowych kryteriów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podkreślając, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawnieni mogą otrzymać świadczenie, ale tylko wówczas, kiedy są obiektywnie zdolne do podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium wiek wnioskodawcy winien mieć znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki w postaci nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie sposób bowiem, jak konstatuje Kolegium, przyjąć, by każdy, niezależnie od wieku, mógł być osobą aktywną zawodowo. Brak więc uzależnienia przyjęcia spełnienia powyższej przesłanki od wieku prowadziłby do tego, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia bądź też jego niepodejmowania miałoby charakter całkowicie subiektywny i byłoby w istocie zależne jedynie od woli osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Mogłaby ona zawsze twierdzić, że pomimo jego zaawansowanego wieku gotowy byłby podjąć zatrudnienie, jednak sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mu to uniemożliwia. Konsekwencją powyższego byłoby, w ocenie Kolegium, obejście przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, które skierowane jest nie do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, a tylko tych spełniających określone ustawowo warunki tj. takich, które decydują się na brak aktywności zawodowej właśnie w celu sprawowania czynności opiekuńczych. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne jest pewnego rodzaju surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego na podstawie decyzji administracyjnej, a nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy. Świadczenie to przyznane osobie, będącej w wieku emerytalnym, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w istocie rzeczy pełniłoby funkcję nie tyle surogatu wynagrodzenia za pracę, a surogatu świadczenia emerytalnego. Gdyby zaś taka była intencja ustawodawcy to wydaje się, że zbędnym byłoby wprowadzenie zasady, iż uprawnionemu do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego jest jednocześnie opłacana składka na ubezpieczenie społeczne. Wskazać trzeba, że skoro ustawa o świadczeniach rodzinnych sama nie definiuje zdolności do zatrudnienia, to zasadnym jest w takiej sytuacji sięgnięcie do regulacji zawartych w innych aktach prawnych, takich jak ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) oraz ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm.). Zawarte w nich uregulowania - odpowiednio art. 6 pkt 7 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b - przesądzają wyraźnie, że wiek stanowi samodzielną przesłankę oceny zdolności do podjęcia zatrudnienia. Należy jeszcze wskazać na ustawę z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.), której art. 24 ust. 1 prawo do emerytury wiąże z osiągnięciem określonego wieku. Nielogicznym, jak stwierdza Kolegium, byłoby w takiej sytuacji przyjmowanie, że na gruncie tych powołanych aktów ta sama osoba będzie albo niezdolna do zatrudnienia z uwagi na jej wiek albo przeciwnie - mogąca potencjalnie podjąć zatrudnienie. Dlatego też, zdolność do zatrudnienia należy oceniać przez pryzmat powołanych wyżej aktów prawnych, gdzie wiek ma istotne znaczenie. Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że także wiek skarżącego (obok braku rezygnacji z pracy celem sprawowania opieki) należy postrzegać jako okoliczność wykluczającą zdolność do wykonywania pracy zarobkowej. W takiej zaś sytuacji, nie można w jego wypadku mówić o rezygnacji z zatrudnienia lub też jego nie podejmowaniu w celu sprawowania opieki nad żoną. 2. W skardze wniesionej przeciwko całości decyzji do tutejszego sądu (z zachowaniem terminu) pełnomocnik S.G. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 u.ś.r. przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącego renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy pozbawia jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto: - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a rentą uzyskiwaną przez Skarżącego, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia; - naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) przez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia faktu nasilenia się - wraz z wiekiem osoby wymagającej opieki -potrzeby sprawowania nad nią stałej opieki, jak również nie ustalenie różnicy wysokości świadczeń tj. renty w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego. - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie poinformowania skarżącego, o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącego renty za negatywną przesłankę ustalenia jemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącego do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do renty, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą rentę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wraz ze zwrotem kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 5. Jeśli chodzi o kwestie wymagające rozważenia, stan faktyczny sprawy został prawidłowo wyjaśniony, a spór dotyczy zatem wyłącznie analizy prawnej związanej z przesłanką uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ubiegający się o świadczenie pobiera rentę. Zgodzić się bowiem w całej rozciągłości należy ze stanowiskiem Kolegium, utrwalonym w orzecznictwie i wielokrotnie też prezentowanym przez tutejszy sąd, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 jest uznanie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przysługuje również w przypadku powstania u osoby podlegającej opiece niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia. 6. Co do kwestii spornej wskazać należy, że literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi, który pobiera rentę. Ustawa wyłącza zatem możliwość pobierania świadczenia z powodu pobierania uprawnienia innego typu, w tym przypadku nie związanego jednak z wiekiem, lecz stanem zdrowia uniemożliwiającym pracę. Wykładnia przedstawiona przez Kolegium sprowadzająca się do obrony regulacji ustawowej oparta jest na założeniu racjonalności prawa tekstowego oraz spójności regulacji prawnej, także w aspekcie aksjologicznym. Zdaniem sądu w toku zmian prawnych systemu zabezpieczenia społecznego w zakresie relacji miedzy świadczeniami pielęgnacyjnymi a świadczeniami emerytalno-rentowymi w odniesieniu do pierwotnego (wyjściowego) stanu prawnego doszło do wypaczenia idei regulacji i zachwiania proporcji między świadczeniami uzyskiwanymi ze względu na wypracowane zatrudnienie a świadczeniami kompensującymi brak zatrudnienia (niemożliwości jego wykonywania) z powodu konieczności sprawowania stałej nad niepełnosprawna osobą bliską. W takim szczególnym stanie faktycznym, który występuje w niniejszej sprawie to zakłócenie spójności aksjologicznej prawa w tym obszarze jest bardzo widoczne. Ono też sprawia, że nie sposób zgodzić się wywodem Kolegium, który pomija cały kontekst funkcjonalny analizowanych regulacji. Zauważyć również należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Także obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. 7. W tym zakresie niniejszy sąd podziela dominujące coraz bardziej w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Tak wykładnia prawa narusza konstytucyjną zasadę równości. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę albo rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany (wyroki NSA z 27 maja 2021 r., I OSK 303/21, 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; CBOSA). Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiadane przez rząd plany rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Za takim stanowiskiem przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 stanowiącego w pkt I, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych też względów Sąd, kierując się wyrażoną art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów Sąd, w oparciu o zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę (obowiązek) udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) dokonał "prokonstytucyjnej" wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś. r. 8. W odniesieniu do kwestii realizacji wnioskowanego prawa i zawartego w skardze żądania wypłaty różnicy świadczeń sąd opowiada się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, nie zaś tak, jak tutejszy sąd uznawał w swoich pierwszych orzeczeniach wydanych w podobnym przedmiocie, za przyznaniem stronie różnicy między świadczeniami. Aktualne stanowisko wynika z wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, itd. - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Dlatego osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę albo rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 9. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury albo renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować (art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a.). Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącego o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia i możliwości wypłaty renty. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. 10. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarzuty skargi są uzasadnione, a zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, została wydana w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego orzeczono zgodnie żądaniem na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. (pkt II wyroku).