II SA/Go 422/11

Dnia 14 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Burmistrz przyznał E.M. dodatek mieszkaniowy w wysokości 347,55 zł, na okres od [...] czerwca 2010 r. do [...] listopada 2010 r. W toku postępowania ustalono, że łączny dochód członków gospodarstwa domowego wnioskodawcy, liczącego osiem osób, w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, wyniósł 10410,44 zł, co w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego miesięcznie stanowiło kwotę 433,77 zł. Wydatki na lokal za jeden miesiąc wyniosły 683,04 zł. Tym samym w świetle przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych wnioskodawca spełniał warunki do otrzymania tego dodatku. Pismem z dnia [...] lipca 2010r. Spółdzielnia Gospodarki Mieszkaniowej - właściciel zajmowanego przez E.M. lokalu mieszkalnego - poinformowała organ, iż nie wnosi on pełnych opłat za lokal mieszkalny, do przyznanego dodatku mieszkaniowego. W związku z tym pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz zawiadomił E.M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego, na skutek posiadanych zaległości w opłatach bieżących należności czynszowych za zajmowany lokal, powstałych w okresie obowiązywania decyzji nr [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Nadto strona została wezwana do uregulowania zaległości w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, pod rygorem wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Burmistrz wstrzymał E.M. wypłatę dodatku mieszkaniowego w wysokości 347,55 zł, przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010r. Na skutek wniesienia odwołania od tego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyczyną uchylenia był brak ustaleń organu pierwszej instancji co do tego, czy zgłoszona zaległość w opłatach czynszowych ma charakter bieżący, tzn. czy dotyczy zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji uprawniającej do dodatku mieszkaniowego, którego wstrzymanie dopłaty ma nastąpić. Tylko bowiem takie zaległości uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wypłaty wstrzymanego dodatku mieszkaniowego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz ustalił, że E.M. zalega z opłatami mieszkaniowymi w wysokości 1.469,60 zł, za okres od marca do listopada 2010 r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Burmistrz wstrzymał E.M. wypłatę dodatku mieszkaniowego w wysokości 347,55 zł, przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010r. W uzasadnieniu decyzji, opierając się na informacjach uzyskanych od zarządcy budynku, organ wyjaśnił, iż od marca do listopada 2010 r. E.M. nie uiszczał pełnych opłat czynszowych na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej. Okres pobierania przez stronę dodatku mieszkaniowego obejmował miesiące od czerwca do września 2010 r. Nieopłacenie należności za zajmowany lokal miało więc charakter bieżący. E.M. pomniejszał wnoszone opłaty za lokal o kwotę czynszu ustalonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową, z którego to czynszu, według własnej opinii, był zwolniony. Swoje stanowisko w tym względzie strona opierała na zapisie umowy z dnia [...] listopada 1981 r. zawartej z Państwowym Gospodarstwem Rolnym - ówczesnym właścicielem lokalu, mówiącym o zwolnieniu emerytów, rencistów i wdów po byłych pracownikach zakładu z czynszu za lokal mieszkalny. Wyrokiem z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt V Ca 128/10 Sąd Okręgowy Wydział Cywilny Odwoławczy ustalił, że po [...] lipca 2003 r. stronie ustało prawo do bezczynszowego zajmowania lokalu. Uprawnienie to istniało dokąd istniała przyczyna jego przyznania, tj. dokąd strona miała uprawnienia emerytalne w kwocie nieprzekraczającej 120% najniższej emerytury. Oznacza to, że od dnia [...] lipca 2003 r., tj. od chwili przekazania lokalu do zasobu Spółdzielni Mieszkaniowej zasadne jest żądanie zarządcy budynku ponoszenia pełnej opłaty za lokal zajmowany przez rodzinę E.M.. Rozstrzygnięcie Sądu jest prawomocne od dnia [...] maja 2010r, więc w chwili wydawania decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy nie regulował on na bieżąco należności czynszowych, a jedynie płacił mniejsze kwoty według swojego uznania nie mającego już oparcia w toczonym wcześniej sporze. Od powyższej decyzji Burmistrza E.M. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych polegająca na ustaleniu, że E.M. zalega z opłatami za czynsz, chociaż pomiędzy nim a Spółdzielnią Gospodarki Mieszkaniowej obowiązuje w dalszym ciągu umowa najmu zawarta w dniu [...] listopada 1981r., na podstawie której jest on zwolniony z czynszu. Właściciel lokalu nie wypowiedział skutecznie tej umowy i co się z tym wiąże, nie ma podstaw prawnych by stronę obciążać tym czynszem, co w konsekwencji prowadzi do zasadnego poglądu, że informacja Spółdzielni jest fałszywa, zaś pozbawienie strony dodatku mieszkaniowego bezzasadne. Zarzucił również sprzeczność zaskarżonej decyzji z zebranym materiałem dowodowym polegającą na ustaleniu, że E.M. zalega z opłatami czynszowymi, chociaż w materiale dowodowym sprawy znajduje się umowa najmu lokalu z dnia [...] listopada 1981r, na podstawie której jest on zwolniony od opłat z tytułu czynszu, zaś właściciel lokalu nie przedstawił żadnej innej umowy, z której wynikałoby, iż jest on zobowiązany do opłaty za czynsz. Decyzją z dnia [...] marca 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium w trakcie postępowania administracyjnego ustalono w sposób bezsporny, że strona nie opłaca bieżących należności za zajmowany lokal mieszkalny, a więc spełnione zostały wskazane w art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przesłanki do wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. W złożonym i podpisanym wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego strona wskazała, że łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wynosi 683,04 zł i biorąc pod uwagę właśnie taką kwotę wydatków ustalono wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego. Fakt kwestionowania wysokości ustalonych opłat nie może mieć w przedmiotowej sprawie wpływu na ocenę czy opłaty za zajmowany lokal ponoszone były na bieżąco. Skarżący podał bowiem we wniosku, że jest zobowiązany do ponoszenia opłat w takiej właśnie wysokości (a więc także z opłatami czynszowymi w wysokości 183, 70 zł miesięcznie), a opłat tych nie dokonywał. Ewentualne wyroki sądowe rozstrzygające o obowiązku ponoszenia określonych opłat czynszowych i ich wysokości mogą mieć znaczenie w przyszłości. Opłaty czynszowe nie byłyby wówczas wykazywane także we wniosku (pkt 12 - łączna kwota wydatków za mieszkanie za ostatni miesiąc) o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego E.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - obrazę art. 7 k.p.a. polegającą na braku wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej zarządca nieruchomości - Spółdzielnia Gospodarki Mieszkaniowej, uważa, że E.M. zalega z opłatą czynszu, chociaż strony te w dalszym ciągu obowiązuje umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta w dniu [...] listopada 1981 r., w której na podstawie § 6 ust. 1. skarżący jest zwolniony z opłat czynszowych; - obrazę art. 6 i 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, polegającą na uznaniu, iż skarżący zalega z opłatą za czynsz i wstrzymaniem mu, w związku z tym wypłaty dodatku mieszkaniowego, chociaż zgodnie z umową najmu jest on zwolniony z opłat czynszowych i co z tym jest związane, nie może zalegać z takimi opłatami, zaś w konsekwencji zaskarżona decyzja jest całkowicie chybiona i bezzasadna. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Uzasadniając skargę strona skarżąca podniosła, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, że nie opłaca on na bieżąco należności za zajmowany lokal, zaś fakt kwestionowania wysokości ustalonych opłat nie może mieć wpływu na ocenę, czy wpłaty za zajmowany lokal ponoszone były na bieżąco. Kolegium przyjęło, że w skład opłat wchodzi również czynsz, gdyż E.M. wskazał, iż łączna kwota wydatków za ostatni miesiąc wyniosła 683,04 zł. Z poglądem tym zdaniem skarżącego nie można się zgodzić. W toku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy Kolegium w rażący sposób naruszyło art. 7 k.p.a. Za bezsporną należy potraktować okoliczność, że E.M. i Spółdzielnię Gospodarki Mieszkaniowej, obowiązuje umowa najmu zawarta w dniu [...] listopada 1981 r. Zgodnie z § 6 ust. 1 tejże umowy, E.M., jako emeryt (nabył prawo do emerytury przed 1981 r.), nabył uprawnienia do zajmowania lokalu mieszkalnego bez opłacania czynszu. Właściciel lokalu, tj. Spółdzielnia Gospodarki Mieszkaniowej, po nabyciu prawa własności w lipcu 2003 r., zgodnie z treścią art. 687 § 1 k.c. mógł wstąpić w stosunek najmu w miejsce zbywcy (ówczesna AWRSP. albo też wypowiedzieć tę umowę). Umowa ta nie została wypowiedziana i obowiązuje nadal. O tej okoliczności świadczy chociażby to, iż SGM umowę tę wypowiedział, jednak prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. l C 35/10, wypowiedzenie to zostało uznane za bezskuteczne. W związku z tym, iż umowa ta dalej obowiązuje strony, SGM nie miał żadnego tytułu prawnego do żądania od E.M. zapłaty czynszu, gdyż ten był zwolniony od jego wpłacania. Tak więc administrator (właściciel) nie miał tytułu prawnego do żądania zapłaty czynszu, jego wysokość nie wynikała z umowy stron, zaś ewentualne roszczenia o zapłatę są całkowicie bezzasadne. Nadto pomimo oświadczenia SGM o zaleganiu przez E.M. z czynszem (aktualnie ponad jeden rok), do tej pory właściciel lokalu nie wystąpił, chociażby z pozwem o zapłatę. Już ta okoliczność powinna potwierdzić bezzasadność żądania zapłaty czynszu. Tymczasem SKO przyjęło, nie wiadomo na jakiej podstawie, że E.M. wykazał w kosztach utrzymania czynsz za lokal mieszkalny i w związku z tym uznało, iż skoro istnieje domniemanie, że taki koszt jest wykazany, to powinien tę opłatę regulować. Idąc tym tokiem rozumowania w dalszej kolejności uznało, że skoro jej nie reguluje, to zalega w jej opłacaniu. Jest to rozumowanie mające charakter dowolny i nie mające żadnego oparcia w materiale sprawy. Jak już bowiem stwierdzono, skoro E.M. jest zwolniony z opłat czynszowych, co jest bezsporne, inne opłaty reguluje na bieżąco, to nie może z niczym zalegać. Zwłaszcza, że właściciel lokalu nie wskazał, na jakiej podstawie żąda zapłaty czynszu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie była zasadna. Zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.) - zwana dalej ustawą. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy - według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji - dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych. Zasadą jest, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (art. 3 ust. 1). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. W wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana (art. 7 ust. 11). Skarżący zajmuje wraz z rodziną lokal mieszkalny w [...] na podstawie umowy najmu z dnia [...] listopada 1981 r., zawartej z Państwowym Gospodarstwem Rolnym. Po likwidacji PGR lokal ten wszedł do zasobów Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy, zaś z dniem [...] lipca 2003 r. stał się własnością Spółdzielni Gospodarki Mieszkaniowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 wskazanej powyżej umowy najemcy zatrudnieni w przedsiębiorstwie wynajmującego, emeryci i renciści oraz wdowy po byłych pracownikach, a nadto inne osoby określone w przepisach szczególnych, korzystają ze zwolnienia od płacenia czynszu najmu na warunkach i w zakresie określonym w UZP dla państwowych gospodarstw rolnych. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt V Ca 128/10, pismem z dnia [...] października 2003 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy przekazała Spółdzielni Gospodarki Mieszkaniowej 14 lokali mieszkalnych, w tym lokal powoda. Każdemu emerytowi i renciście zwolnionemu dotychczas z opłat czynszu przysługiwało: * prawo do przeliczenia podstawy wymiaru emerytury, renty o wartość utraconego świadczenia , * możliwość dalszego opłacania przez Agencję czynszu, w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego - wysokość emerytury, renty nie może przekroczyć 120% najniższej emerytury, renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłaszanej przez Prezesa ZUS. Skarżący nie spełniał warunków do przeliczenia podstawy emerytury o wartość utraconego świadczenia, gdyż jest to świadczenie nieskładkowe, od którego nie były odprowadzane składki na ZUS, jak również nie spełniał warunków do uiszczania przez Agencję czynszu po przekazaniu na rzecz Spółdzielni zajmowanego przez niego lokalu, gdyż wysokość otrzymywanego przez skarżącego świadczenia emerytalnego przekroczyła kwotę 120% najniższej emerytury obowiązującej w 2003 r. Skarżący korzystał ze zwolnienia z opłaty czynszu do chwili przekazania lokalu do zasobu Spółdzielni Mieszkaniowej - do dnia [...] lipca 2003r, tj. do momentu, gdy utracił to prawo z uwagi na wysokość świadczenia emerytalnego przekraczającego 120% kwoty najniższej emerytury. Rozpatrując niniejszą sprawę należało uwzględnić pogląd prawny wyrażony w przywołanym wyżej wyroku Sądu Okręgowego. W przywołanym wyroku, który ma moc dokumentu urzędowego, Sąd stwierdził, że prawo skarżącego do bezczynszowego zajmowania lokalu mieszkalnego ustało z chwilą przekazania tego lokalu osobie trzeciej, w tym przypadku Spółdzielni Gospodarki Mieszkaniowej. Prawo to było skuteczne między pracodawcą, a byłym pracownikiem. Przepisy o przekazywaniu byłych mieszkań zakładowych (ustawa z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa -t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm., ustawa z dnia 12 października 1994r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe - Dz. U. Nr 119, poz. 567 ze zm., ustawa z dnia 15 grudnia 2000r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa - t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.) nie regulują dalszych losów tego uprawnienia. Ustanowione w umowie najmu z dnia [...] listopada 1981 r, zawartej pomiędzy skarżącym a PGR, prawo do bezczynszowego zajmowania lokalu mieszkalnego, jako jedno z postanowień tej umowy, a więc stosunku zobowiązaniowego, nie ma charakteru bezwzględnego, skutecznego erga omnes. Było ono skuteczne pomiędzy stronami zawartej umowy i jedynie dodatkowo, na podstawie art. 47 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zachowywało swą moc w okresie, gdy lokal zajmowany przez skarżącego znajdował się w zasobach Agencji Rynku Rolnego. Nie ma podstaw do tego, aby zastosowanie tego przepisu rozciągać na okres następujący po nabyciu nieruchomości przez osobę trzecią (w tym przypadku Spółdzielnię Mieszkaniową). Gdyby ustawodawcy przyświecał taki zamiar, wówczas zapis o zachowaniu tego uprawnienia przez najemców lokali mieszkalnych, podlegających zbyciu na rzecz osób trzecich, zostałby zawarty w rozdziale 6 tej ustawy (sprzedaż i nabywanie nieruchomości) lub rozdziale 10 (przepisy przejściowe i końcowe), nie zaś w rozdziale 9 (gospodarka mieszkaniowa i socjalna), regulującym jedynie stosunki pomiędzy Agencją a najemcami znajdujących się w jej zasobach nieruchomości. Trzeba wyraźnie wskazać, że składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, skarżący wskazał iż wydatki związane z utrzymaniem przedmiotowego lokalu mieszkalnego, obejmują również czynsz w wysokości 183, 70 zł. Według tak określonych wydatków na lokal mieszkalny, stosownie do przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ ustalił prawo oraz wysokość dodatku mieszkaniowego. Powyższe oznacza, iż skarżący miał świadomość ciążącego na nim obowiązku opłaty czynszu za zajmowany lokal mieszkalny. Pomimo takiej deklaracji, w okresie korzystania z przyznanego świadczenia, czynszu za lokal skarżący nie uiszczał. Nadto należy zauważyć, że pomimo wątpliwości zgłaszanych w tym zakresie przez stronę - już na etapie realizacji świadczenia oraz rozbieżnych stanowisk pomiędzy zarządcą nieruchomości, a beneficjentem świadczenia - skarżący nie wystąpił do sądu powszechnego ustalenie prawa do bezczynszowego zajmowania lokalu mieszkalnego. Za zasadne należało zatem uznać ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Burmistrza, że w okresie od marca do listopada 2010 r. skarżący nie uiszczał na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej pełnych opłat czynszowych, tzn. nie opłacał na bieżąco należności za zajmowany lokal. Została zatem spełniona wynikająca z art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przesłanka do wstrzymania dodatku mieszkaniowego, a co za tym idzie, brak jest podstaw, aby zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznać za wydaną z naruszeniem prawa. W konsekwencji skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)