II SA/Go 423/11

Dnia 15 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. nakazał właścicielowi obiektu: D Sp. z o.o. dostarczyć do tut. Inspektoratu w terminie 60 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji: - 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie sieci gazowej niskiego ciśnienia (gazociąg + przyłącza) w obrębie działek o numerach ewid. [...], zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia [...].06.1992 r., udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Jednocześnie organ wskazał, iż przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Projekt budowlany zamienny powinna sporządzić osoba posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności. Do projektu budowlanego zamiennego należy dołączyć kopię uprawnień budowlanych oraz kopię aktualnego zaświadczenia o przynależności do izby samorządu zawodowego autora tego opracowania. S.Z. wniosła odwołanie od w/w decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, żądając jej uchylenia i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła w szczególności naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz. U. z 2010 roku Nr 243. poz. 1623 z późn. zm.) oraz naruszenie przepisów zasad postępowania i procedury postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 oraz art.77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania określonego w decyzji obowiązku i w tym zakresie orzekł o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na sześćdziesiąt dni od daty doręczenia niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z zastosowanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz -- w razie potrzeby -wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił dokonaną przez PINB kwalifikację omawianego przypadku jako istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 36 ust. 5 pkt 1 tej ustawy "nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu". W ocenie WINB ustalenia podjęte przez organ powiatowy dowodzą, że w wyniku zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego zmienił się przebieg gazociągu w obrębie działek nr [...] (trasa gazociągu przecina te działki a nie przebiega jak w zatwierdzonym projekcie wzdłuż granic tych działek). W związku z treścią odwołania, WINB wyjaśnił, że bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej omawianego przypadku jest data zakończenia budowy gazociągu, bowiem w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, niezależnie od okresu, w którym naruszenie to nastąpiło, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do podjęcia stosownych działań w oparciu o obowiązujące aktualnie przepisy. Natomiast art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy przewiduje jedyny wyjątek od jej stosowania wyłącznie dla przypadków, o których mowa w art. 48 ust.1, to jest do obiektów lub ich części, których budowa bez wymaganego pozwolenia, została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub przed tą datą zostało wszczęte postępowanie właściwego organu w odniesieniu do takiego obiektu. Do takich przypadków zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, to jest ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Z taką sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, dotyczącej budowy obiektu budowlanego z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Zastosowanie w sprawie mają natomiast przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 (w przypadku gdy budowa nie została zakończona) i art. 51 ust. 1 pkt pkt 1 lub pkt 3 i dalej ust. 4 lub ust. 5 obecnie obowiązującej ustawy, regulujące postępowanie naprawcze w odniesieniu do robót budowlanych stanowiących przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub art. 49b ust. 1 (budowa obiektu bez wymaganego zgłoszenia) a dotyczące istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. WINB podkreślił, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności z protokołu przeprowadzonych w dniu [...].06.2010 r. przez organ I instancji oględzin w sprawie zgodności budowy omawianego gazociągu z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, jednoznacznie wynika, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowego gazociągu (obejmujące również wykonanie przyłącza do budynku nr 4) przeprowadzone zostały w latach 1992-1993, natomiast dokumenty związane z budową gazociągu przekazane zostały użytkownikowi sieci. W ocenie organu odwoławczego określony decyzją z dnia [...].03.2011 r. obowiązek, dotyczący sporządzenia i przedstawienia organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego został nałożony zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Trasa omawianego gazociągu w ocenie WINB nie powoduje naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Z dokumentów sprawy wynika, że stanowił on przedmiot czynności odbiorczych. W protokole oględzin z dnia [...].06.2010 r. zapisano między innymi, że okazano organowi protokół z odbioru końcowego gazociągu w [...] IV etap z dnia [...].08.1993 r., w którym stwierdzono, że obiekt nadaje się do eksploatacji. Natomiast art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego określa, że "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Powyższe oznacza, że przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1 jest zobligowany do sprawdzenia w szczególności "kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia'" (pkt 3). W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo określił adresata zaskarżonej decyzji, bowiem przejmując na własność przedmiotowy gazociąg D Sp. z o.o. przyjęła na siebie wszelkie prawa i obowiązki z nim związane, w tym również wynikające z niedopełnienia przez inwestora jego budowy obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane, dotyczących przyjęcia do użytkowania gazociągu. O ile w świetle art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 w trakcie budowy obiektu budowlanego jest inwestor, to po wybudowaniu obiektu zobowiązanym staje się z reguły właściciel obiektu budowlanego. Do wykonania obowiązków administracyjnych związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych obowiązany jest bowiem zawsze ich aktualny właściciel bądź zarządca. Zatem, skoro D Sp. z o.o. jest właścicielem przedmiotowego gazociągu, to w świetle art. 52 Prawa budowlanego winna być adresatem rozstrzygnięć wydanych w sprawie dotyczącej istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na jego budowę. Natomiast odnosząc się do zarzutu braku odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji do wystąpień Skarżącej z dnia [...].06.2010 r. oraz z dnia [...].02.2011 r., po zapoznaniu się z treścią tych pism, organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek brak reakcji PINB świadczy o wadliwości działań tego organu, jednak uwagi i żądania w nich zawarte pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...].03.2011 r. W piśmie z dnia [...].06.2010r. Skarżąca poinformowała organ powiatowy o braku swojego udziału w oględzinach podtrzymując jednocześnie swoje żądanie skierowane pod adresem spółki gazowniczej z powołaniem się na przepis art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego dotyczące przewrócenia stanu poprzedniego trasy gazociągu. Natomiast w piśmie z dnia [...].02.2011 r. Pani Z. wniosła o podjęcie działań dotyczących budowy przyłącza gazu do budynku nr 4 w [...] podnosząc, że w dotychczasowym postępowaniu nie było ono uwzględnione. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 08.07.2008 r. sygn. akt II SA/Lu 211/08 - LEK nr 510195). Powyższe zasady miały na uwadze organy nadzoru budowlanego obu instancji orzekając w omawianej sprawie. Przy czym rozstrzyganie ewentualnych sporów w tym zakresie związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Organ podkreślił, iż celem przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, mających zastosowanie w omawianej sprawie, jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.01.2003 r. sygn. akt IV SA 523/2001 - ONSA 2004/2/54). Natomiast podniesiona przez Panią Z. w skierowanym do PINB piśmie z dnia [...].02.2011 r. kwestia wykonanego przyłącza była przedmiotem ustaleń organu I instancji podjętych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].06.2010 r. Na sporządzonym szkicu uwidoczniono przebieg przyłącza do budynku nr 4, wykonano również fotografię skrzynki gazowej na ścianie budynku. Dodać należy, że z treści cytowanego wcześniej protokołu odbioru sieci gazowej z dnia [...].08.1993 r. (kopia w aktach sprawy) wynika, że jego przedmiotem był również odbiór przyłączy do budynków - 24 szt o łącznej długości 517 mb. Natomiast przepisy Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę (ustawa z dnia 24 października 1974 r. oraz rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy w szczególności: rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego), w odróżnieniu od obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane, nie zwalniały bodowy przyłączy z obowiązku uzyskania pozwolenia. Z tego względu dokonane zmiany odstępujące istotnie od warunków pozwolenia znak: [...] z dnia [...].06.1992 r. udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego, obejmującego również zmiany przebiegu przyłączy gazowych, automatycznie stanowić musiały przedmiot postępowania naprawczego PINB zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...].03.2011 r. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż fakt wniesienia odwołania spowodował wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w okresie tym upłynął w znacznej części określony w tej decyzji termin wykonania nałożonego w jej sentencji obowiązku. Zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. S.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazała, że zaskarża ją w całości i wnosi o jej uchylenie w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a także uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 roku, znak: [...]. Skarżąca wniosła także, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 roku. Zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła: 1. Naruszenia przepisów konstytucji RP: art.7 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady legalności, praworządności polegające na bezkrytycznym przyjęciu błędnych ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczących budowy przyłącza gazu do budynku nr 4 położonego przy ulicy [...], jako wiarygodnych i zgodnych ze stanem faktycznym i prawnym.; Art.32 w związku z art.64 ust. 1, polegające na nierównym traktowaniu podmiotów postępowania poprzez uwzględnienie jednego interesu, przedkładając interes publiczny, nad słuszny interes obywateli polegające na naruszeniu zasady ochrony posiadania, ochrony majątku poprzez wybudowanie gazociągu oraz przyłącza gazu na działce oznaczonej nr ewid. [...] stanowiącej moja współwłasność bez pozwolenia na budowę, bez decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i zgody wszystkich współwłaścicieli; 2. Naruszenie prawa materialnego: art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz. U. z 2010 roku Nr 243.póz.1623 z późn. zm.) polegające na nie ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, czasookresu realizacji inwestycji i tego czy inwestor legitymował się wówczas pozwoleniem na budowę, nie dokładne wyjaśnienie w jakim okresie zostało wybudowane przyłącze do budynku nr 4 przy ulicy [...] w związku z czym zastosowano nieodpowiednie przepisy ustawy Prawo budowlane; 3. Naruszenia przepisów zasad postępowania administracyjnego: art.77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy mającego istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności wyjaśnień złożonych zarówno przez stronę skarżąca oraz U.K.; Art. 80 kpa polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów; Art. 107 § 3 kpa poprzez powierzchowne uzasadnienie faktyczne i nie jasne uzasadnienie prawne, powołanie się w zakresie ochrony interesu osób trzecich na orzecznictwo Sądów Administracyjnych dotyczących spraw o odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej sprawy; Rażące naruszenie art. 7 ustawy kodeks postępowania administracyjnego przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością; Rażące naruszenie art.8 ustawy kodeks postępowania administracyjnego przez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa. Rażące naruszenie art.11 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niezbyt jasne wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek swojego rozstrzygnięcia.; Naruszenie art.6 ustawy kodeks postępowania administracyjnego w związku z powyższymi zarzutami. Skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z art. 103 Prawa budowlanego: Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem następnego zdania, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Właściwość organów do załatwienia spraw, o których mowa w ust. 1, określa się na podstawie przepisów ustawy. Faktycznie z brzmienia ust. 2 art. 103 wynika, iż do legalizacji obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 roku mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 roku. W jej ocenie oznacza to, że pierwszym zagadnieniem determinującym przebieg dalszego postępowania administracyjnego, które powinien był wyjaśnić Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jest występowanie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia w dacie realizacji konkretnego obiektu budowlanego, termin realizacji samowoli budowlanej oraz czy proces budowlany został już zakończony, ponieważ wystąpienie tych przesłanek przesądza o tym, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, oraz na podstawie jakich przepisów powinna ona być oceniana, kto powinien być zobowiązany do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego, to ocena możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej lub nakazania przywrócenia stanu poprzedniego będzie zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego dokonywana na podstawie reguł wynikających z art. 37 - 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Podkreśliła, iż je zdaniem organ II instancji bezkrytycznie przyjął ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie dokonał analizy zebranego materiału dowodowego, wszystkich wyjaśnień związanych z inwestycją, tj. z budową gazociągu niskiego ciśnienia w miejscowości [...] ograniczając się tylko do wskazanych przeze mnie pism. Podobnie jak organ I instancji nie wziął pod uwagę wyjaśnienia U.K. z dnia [...] lipca 2010 roku, z treści którego wynika, że przyłącze gazu zostało wybudowane pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Fakt ten został całkowicie pominięty przez organy. Pominięcie tego faktu miało, zdaniem skarżącej, istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji bezkrytycznie przyjął ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako wiarygodne i zgodne ze stanem faktycznym sprawy. Podobnie jak organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny w jakim okresie została zakończona budowa gazociągu i przyłącza do budynku nr 4 przy ulicy [...]. Jednoznaczne ustalenie daty zakończenia budowy determinuje to na podstawie jakich przepisów dana samowola budowlana będzie oceniana. Z kolei działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art.6 kpa oraz w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zwartymi w przepisach prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym odczytywać należy w ten sposób, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona - art.80 kpa. Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 kpa i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 kpa. Zdaniem S.Z. w rozpoznawanej sprawie organy II i I instancji nie sprostały większości wymogów wynikających z przywołanych przepisów. Czynności procesowe podejmowane przez organ w toku postępowania a odzwierciedlone w aktach sprawy, nie mogą by uznane za wystarczające dla przyjęcia, że zaskarżona decyzja podjęta została w oparciu o wnikliwie i wszechstronnie ustalony stan faktyczny, po przeprowadzeniu postępowania uwzględniające dyrektywy procesowe. Jej zdaniem bowiem należało przede wszystkim ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy inwestycja została zrealizowana i czy inwestor nie legitymował się wówczas pozwoleniem na budowę. Dopiero po zbadaniu i wyjaśnieniu tych okoliczności można ewentualnie (jeżeli istnieją ku temu podstawy) prowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o odpowiednie przepisy prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ), ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) nazywanej dalej "ppsa" , wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem skarżącej S.Z. z dnia [...] maja 2010 roku, skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym skarżąca domagała się rozbiórki gazociągu wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę na działce nr [...] oraz przyłącza gazu do budynku na niej usytuowanego. Dla rozstrzygnięcia istoty sprawy i oceny zjawiska, jakim jest istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego okoliczność, kiedy faktycznie do niej doszło wskazać należy, iż stosownie do treści art. 103 prawa budowlanego do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej właśnie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Z regulacji tej wynika także, iż nowa ustawa znajdzie zastosowanie do spraw wszczętych juz po dniu wejścia w życie w/w ustawy. Przy tym zauważyć należy, iż jedynie w odniesieniu do przypadków podlegających dyspozycji art. 48 ustawy – Prawo budowlane, stosownie do zapisu art. 103 ust. 2 ustawy, przepisu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się wówczas przepisy dotychczasowej. istotnie do dokonania odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Natomiast przepis art. 48 ustawy dotyczy budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia budowę. W przypadku gdy mamy do czynienia z wykonaniem inwestycji w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz z istotnym odstąpieniem od warunków w niej oznaczonych. Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego nazywany dale j- kpa), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ( art. 77 § 1 , art. 80, art. 86 a także art.89 kpa ). Organy obydwu instancji jako podstawę materialnoprawną wydanych decyzji wskazały przepis art. 51 ust 1 pkt 3ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz 1118 ze zm. ). Powołany przepis stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Odnośnie charakteru odstępstwa, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w zgodnie z art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym w świetle art. 5 ust. 1 ustawy obiekt budowlany powinien spełniać warunki określone w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniające spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m.in. bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Z mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5. Natomiast zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten zatem wprowadza zasadę, że inwestor realizując dany obiekt jest związany treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny wprowadzać rozwiązań technicznych oraz konstrukcyjnych innych niż przewiduje tenże projekt, jeśli wcześniej - przed dokonaniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nie uzyska decyzji administracyjnej w trybie art. 36a ust. 1 ustawy. Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę powoduje, że przestaje obowiązywać pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę a zastępuje ją nowa decyzja, która - w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian - postanowienia decyzji pierwotnej albo całkowicie pochłania albo całkowicie je zmienia bądź tylko rozszerza je o inne nowe elementy. W tym miejscu wypada zwrócić uwagę na brak legalnej definicji odstępstwa istotnego, jedynie w ust. 5 omawianego przepisu ustawy wymieniono przypadki, kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest istotne. Zgodnie z tym przepisem, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Nawiązując do regulacji zawartej w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, zaakcentowania wymaga, że przepis ten służy legalizacji robót wykonanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Celem tego unormowania jest przede wszystkim wykazanie rozbieżności pomiędzy obiektem zaprojektowanym a obiektem zrealizowanym. Przesądza o tym fakt, że w przepisie tym jest mowa o przedłożeniu projektu "uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych". Projekt zamienny wskazać ma również na sposoby doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi albo z pozwoleniem na budowę. Tak zatem w sytuacji gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3 komentowanego artykułu), właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego nakładając obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie sieci gazowej na wymienionych wyżej działkach doszedł zapewne do przekonania, że nie zaistniała potrzeba nałożenia na inwestora innych obowiązków w tym obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, zatem zaakceptował dotychczas wykonane roboty, żądając jedynie opisania ich w projekcie zamiennym. W ocenie Sądu przed podjęciem decyzji organy obydwu instancji w postępowaniu administracyjnym nie wykazały jednak należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co jest warunkiem wydania prawidłowej decyzji. Zgodnie z cytowanym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość wydanego postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2351/05, Lex nr 196302). Zasada dwuinstancyjności, zawarta w przepisie art. 15 kpa nakazuje także organowi odwoławczemu ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty w tym także stosowanie zasad zawartych w art. 7 i 77 kpa. Wreszcie należy zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 K.p.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Pomimo, że jak wyżej wywiedziono do kontrolowanego postępowania stosują się przepisy ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994 roku wskazane było ustalenie przez organy warunków jakie powinny były spełniać obiekty budowlane w chwili realizacji przedmiotowej sieci gazowej niskiego ciśnienia. W tym też zakresie pomocne okazać się mogły przepisy ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku ( Dz.U z 1974 roku, nr 38, poz 229 ) oraz wydane na jej podstawie Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej II Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku W sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( Dz.U z 1975 roku, nr 8, poz 48 ) oraz Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz.U. z 1989 roku, nr 45, poz 243 ) Powołane akty prawne regulują postępowanie inwestycyjne dla obiektów budowlanych przede wszystkim zaś wymieniają dokumenty potrzebne dla uzyskania pozwolenia na budowę ( przykładowo art. 5, 6, 28, 31 ) oraz oddania obiektu do użytku ( przykładowo art. 41 ). Zebrane dokument pozwolą na ustalenie pierwotnych ustaleń inwestycyjnych określonych przede wszystkim w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wartość dowodową będą posiadały także dokumenty związane z oddaniem obiektu do użytku skoro przepis nakazywał przekazanie właścicielowi lub zarządcy obiektów plan realizacyjny i projekt ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami wprowadzonymi w toku wykonywanych robót budowlanych ( art. 41 ust 1 ). Na podstawie tych przepisów organ administracji ustali osobę ( instytucję ), która może taką dokumentację posiadać. Zestawienie planu realizacyjnego i projektu z naniesionymi zmianami pozwoli na ustalenie czy zmiany w obiekcie budowlanym wprowadzono już podczas realizacji inwestycji czy tempo jej oddaniu do użytku. Dokumenty takie staną się podstawą stwierdzenia czy stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2010 roku są następstwem zmian w planie realizacyjnym czy też następstwem późniejszej samowoli budowlanej. W zależności od wyników organ dopiero wtedy podejmie właściwy tryb postępowania naprawczego albo też legalizacyjnego określonego w aktualnie obowiązujących przepisach. Jak się okazuje organ pierwszej instancji poprzestał gromadząc potrzebną dokumentację na korespondencji ze Starostwem Powiatowym, która do sprawy nie wniosła nic istotnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę [...] czerwca 1992 roku odwołuje się wprost odo planu realizacyjnego, którego organy nie jednak nie poszukiwały. Dokumentacji związanej z oddaniem obiektu do użytku nie może zastąpić znajdujący się w aktach administracyjnych protokół odbioru końcowego gazociągu [...] IV z dnia [...] sierpnia 1993 roku. Natomiast wartość dowodową może mieć wskazanie załączników do tego przynależnych. Zwraca wagę Sądu lakoniczna, pobieżna treść protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji. Nie wiadomo na czym polegają wskazane w nim odstępstwa , nie wiadomo czy odnoszą się do planu realizacyjnego czy też innych dokumentów. Nie wyjaśniono na czym polegają odstępstwa tak aby możliwa stała się ocena czy należy uznać zmiany za istotne i wymagają wdrożenia postępowania administracyjnego. W aktualnym stanie zgromadzonego materiału dowodowego nie można zresztą wykluczyć potrzeby nakazania przez organ wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych. Uwaga powyższa dotyczy przede wszystkim przyłącza gazowego w budynku przy ul [...]. W tym zakresie organy nie poczyniły żadnych istotnych ustaleń odnośnie pozwolenia na jego realizację. Przeprowadzone rozważania dowodzą, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte ze wskazanymi wyżej naruszeniami prawa materialnego, a przede wszystkim z naruszeniem przepisów proceduralnych. W szczególności decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Brak dokonania przez organy ustaleń w powyżej wskazanych kwestiach świadczy, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Należy w tym miejscu wskazać, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności /art. 7, art. 75 kpa / wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy ( zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 roku w spr. V SA 948/00, LEX nr 501140. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że wydanie w niniejszej sprawie kwestionowanych decyzji było co najmniej przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd z powołaniem się na przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzje organu I instancji.. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku wynika z przepisu art. 152 ppsa . Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Z uwagi na kasacyjny charakter wyroku - sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania zmierzającego do usunięcia wskazanych naruszeń prawa procesowego, a następnie do rozważenia sposobu wdrożenia procedury naprawczej albo legalizacyjnej. W postępowaniu dowodowym może okazać się przydatne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i w ten sposób w konsekwencji jednoczesnej obecności wszystkich uczestniczących w postępowaniu ustalenie miejsca złożenia potrzebnej dokumentacji ewentualnie chronologii zmian jakie powstały wobec planu realizacyjnego w tym wspomnianego przyłącza.