II SA/Go 425/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K.S., M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Wójt Gminy, działając na podstawie m.in. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), ustalił na rzecz P Sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy na części działki nr [...] stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Pismem z dnia [...] października 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł P.G., dołączając do niego petycję z dnia [...] października 2021 r., w której podpisani pod nią mieszkańcy [...] wyrazili protest przeciwko budowie ww. stacji. W rezultacie rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdzając podstaw do uchylenia decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. M. i K.S., powołując się na okoliczność braku informacji o planowanej inwestycji, która uniemożliwiła im wypowiedzenie się w sprawie jej lokalizacji, wnieśli o wznowienie postępowania w ww. sprawie w oparciu o dyspozycję art. 145 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 148 k.p.a. Wnioskodawcy poinformowali, że o inwestycji dowiedzieli się dopiero z treści zawiadomienia Starosty z dnia [...] lipca 2022 r. Działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. wznowiło postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r., a następnie - w dniu [...] kwietnia 2023 r. - w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. decyzją nr [...] odmówiło uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. Uzasadniając decyzję z dnia [...] kwietnia 2023 r. Kolegium wskazało, iż przedstawiona przez wnioskodawców podstawa wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), odnosząca się do niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu, obligowała organ w pierwszej kolejności do zbadania, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Kolegium przypomniało, że status strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ściśle powiązany z legitymowaniem się prawem własności lub prawem użytkowania nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ powołał się w dalszej kolejności na zmianę stanu prawnego, która nastąpiła na skutek nowelizacji przepisów normujących przedsięwzięcia mogące potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dokonanej w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1071 ). Na jej podstawie, z dniem 4 czerwca 2022 r., uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r. dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych, radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym również stacje bazowe telefonii komórkowych wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskutek powyższego brak jest obecnie podstawy do badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny do środka elektrycznego, jak i wyznaczania kręgu stron postępowania w oparciu o kryterium zasięgu tejże osi. Końcowo Kolegium stwierdziło, iż sam fakt położenia działek żądających wznowienia w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji kiedy nie jest ona narażona na ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne, nie pozwala na przyznanie im legitymacji strony. Decyzja Kolegium nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. stała się przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi K. i M.S.. Reprezentujący skarżących pełnomocnik profesjonalny zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. - poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało niezakwalifikowaniem skarżących jako stron postępowania, jak również naruszenie zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 6-8, art. 10, art. 77 § 1 oraz w art. 80 k.p.a. Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2023 r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, wzorem wniosku o wznowienie postępowania, podniesione zostało, iż skarżący o planowanej inwestycji dowiedzieli się z zawiadomienia Starosty z dnia [...] lipca 2022 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy stacji. Uwzględniając, że krąg osób, które mają interes prawny, wyznaczają granice oddziaływania spornej inwestycji, w ocenie skarżących posiadają oni interes prawny "aktualizujący posiadanie przez nich statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla wskazywanej inwestycji" ze względu na fakt, iż są właścicielami działek nr [...], bezpośrednio z inwestycją sąsiadujących. Tymczasem Wójt Gminy nie powiadomił skarżących o toczącym się postępowaniu, wobec czego nie brali w nim udziału bez własnej winy, co pozbawiło ich możliwości obrony swoich praw. M. i K.S. nie zgodzili się z twierdzeniami organu jakoby projektowana stacja bazowa miała zostać zlokalizowana w znacznych odległościach od granic sąsiednich nieruchomości, na terenie których brak jest zabudowy. Skarżący powołali się również na stanowisko judykatury, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95), a także - w zależności od okoliczności - właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04). Według skarżących ich interes prawny wynika wprost z pominiętych przez organy przepisów u.p.z.p., tj. jej art. 54 pkt 2 lit. d, na mocy którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, jak również art. 6 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Końcowo podkreślono, iż zamierzenie budowlane wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a tym samym spowoduje ograniczenie praw do korzystania ze stanowiącej własność skarżących nieruchomości. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zastosowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze instytucja procesowa wznowienia postępowania administracyjnego służy ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym można wyróżnić fazę wstępną, w której organ wydający w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.) dokonuje oceny żądania wznowienia postępowania pod kątem jego dopuszczalności (zachowania warunków formalnych) i wskutek jej potwierdzenia wszczyna postępowanie wznowieniowe. Następnie, w ramach postępowania rozpoznawczego, rolą organu jest zbadanie, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała oraz rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione (art. 149 § 2 k.p.a.). Tym samym postępowanie nadzwyczajne prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu dzieli się na dwa etapy, w ramach których - w pierwszej kolejności - organ ustala, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Brak wady zamyka drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, zaś jej stwierdzenie otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie wznowieniowe zainicjowało żądanie skarżących z dnia z dnia [...] sierpnia 2022 r. oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. pominięciu ich w postępowaniu lokalizacyjnym odnoszącym się do działki bezpośrednio sąsiadującej z działkami stanowiącymi własność wnioskodawców. Powyższe stanowiło asumpt do wznowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r.) postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. Odnosząc się do rezultatu przeprowadzonego w dalszej kolejności przez Kolegium postępowania rozpoznawczego, Sąd za słuszne uznał stanowisko tego organu o niepotwierdzeniu się przywołanej przez wnioskodawców podstawy wznowienia, co skutkować musiało odmową uchylenia przez organ II instancji decyzji dotychczasowej, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Co prawda wnioskowanie to oprzeć należy na innych przesłankach, aniżeli zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jednakże pozostaje to bez wpływu na rezultat sprawy, nie dając tym samym podstaw do zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.). Podkreślenia przede wszystkim wymaga, iż końcowa konkluzja o niespełnieniu w sprawie podnoszonej przez M. i K.S. w żądaniu z dnia [...] sierpnia 2022 r. podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (mającej polegać na braku informacji o planowanej inwestycji "na etapie przygotowania decyzji w pierwszej instancji") wynika ze specyfiki postępowania inicjowanego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. O jego wszczęciu Wójt Gminy zobligowany był bowiem zawiadomić na piśmie, stosownie do wówczas obowiązującego brzmienia art. 53 ust. 1 u.p.z.p., wyłącznie inwestora oraz właścicieli nieruchomości, na której zlokalizowana miała zostać inwestycja celu publicznego; pozostałe zaś strony zawiadamiane miały zostać o powyższym w drodze obwieszczenia lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W ten sam sposób organ obowiązany był do dokonywania zawiadomień o postanowieniach wydawanych w toku postępowania lokalizacyjnego oraz o decyzji kończącej to postępowanie. Tym samym wnioskujący o wznowienie postępowania właściciele działek sąsiadujących z działką [...] M. i K.S. nie należeli do kręgu podmiotów, którym zawiadomienia i akty doręczane miały być na zasadach ogólnych. O dopełnieniu przez orzekające w sprawie lokalizacji spornej inwestycji w obu instancjach organy obowiązku dokonania zawiadomień dla innych - aniżeli inwestor oraz właściciele działki nr [...] - stron w zgodzie z art. 53 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania świadczą znajdujące się w aktach administracyjnych, wymagane tymi przepisami zawiadomienia, tj. obwieszczenie Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2021 r. o wszczęciu postępowania, obwieszczenie Wójta Gminy z [...] czerwca 2013 r. o zebraniu materiałów do wydania decyzji, obwieszczenie Wójta Gminy z dnia [...] września 2021 r. o wydaniu decyzji nr [...], jak i obwieszczenie Kolegium z dnia [...] listopada 2021 r. o wydaniu decyzji nr [...] (wszystkie ogłoszone na tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej). Zaznaczyć należy, iż w przypadku doręczeń w drodze ogłoszenia publicznego zastosowanie znajduje art. 49 k.p.a., na mocy którego zawiadomienie, bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. W stosunku do podmiotów zawiadamianych w drodze ogłoszenia publicznego bieg terminu rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych, udostępnienia decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12). Wobec przyjęcia skuteczności przedstawionego powyżej, szczególnego trybu zawiadomień, uznać należało, że skarżący - jako właściciele działek sąsiadujących z nieruchomością objętą postępowaniem lokalizacyjnym - brali w tymże postępowaniu formalny udział, co wyklucza możliwość stwierdzenia ziszczenia się w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powoływali się wnioskodawcy. Na marginesie zaprezentowanych rozważań zaznaczyć jeszcze należy, iż o wiedzy skarżącej – M.S. o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu spornej lokalizacji inwestycji celu publicznego, świadczy niezbicie treść dołączonej do odwołania P.G. z dnia [...] października 2021 r. od decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] września 2021 r. petycji z dnia [...] października 2021 r., w której mieszkańcy [...], w tym również podpisana pod nią M.S., wnoszą o uzgodnienie z inwestorem innej lokalizacji inwestycji, minimum 1000 m od zabudowań mieszkalnych. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.