II SA/Go 426/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.K. na decyzję Prokuratora Rejonowego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. R.K. złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim "skargę na faktyczną odmowę udzielenia informacji publicznej" dotyczącą działania Prokuratora Rejonowego w sprawie udzielenia informacji publicznej wraz z kserokopiami dokumentów, w tym pism informacyjnych organu administracji publicznej, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nr [...] z [...] maja 2011 r. oraz z [...] grudnia 2010 r. nr [...] oraz postanowienia o wyłączeniu materiału do odrębnego postępowania. Skarżący wniósł o uznanie, iż faktycznie odmówiono udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej, a dokonana czynność częściowego udostępnienia informacji była wyłącznie czynnością pozorną mającą na celu obejście przepisów prawa oraz nakazanie organowi udostępnienia skarżącemu całości żądanej przez niego informacji publicznej zawartej w dokumentach zawartych w aktach głównych oraz aktach podręcznych sprawy [...] prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową. Skarga ta zastała zarejestrowana w Dzienniku Korespondencji tut. Sądu pod nr 30/11. W trybie przepisu art. art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę przekazano Prokuratorowi Rejonowemu dnia 24 maja 2011 r. (data nadania skargi przez Sąd) celem udzielenia odpowiedzi na skargę i przedłożenia akt administracyjnych sprawy. W odpowiedzi na powyższą skargę Prokurator Rejonowy wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Organ podkreślił, że skarga jest nieprecyzyjna, nie wynika z niej bowiem czy jej przedmiot stanowi czynność prokuratora podjęta w związku z pierwotnym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. i zawiadomieniem z dnia [...] marca 2011 r., w którym wyjaśniono, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też czynności podjęte w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 r., a więc decyzja o odmowie udzielenia części żądanej informacji, od której skarżący nie wniósł odwołania do organu drugiej instancji. Organ wskazał, iż w każdym z powyższych przypadków skarga winna zostać odrzucona z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi na bezczynność organu bądź niewyczerpanie środków zaskarżenia wobec decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Niezależnie od powyższego Prokurator Rejonowy podniósł, iż podniesione w skardze zarzuty ze względów merytorycznych są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W myśl przepisów art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sadową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z tak oznaczonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla uznania właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie jej działania, która poddana została kontroli sądu administracyjnego, albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego ma możliwość wniesienia danej sprawy do sądu administracyjnego Postępowanie sądowoadministracyjne jest uruchamiane skargą uprawnionego podmiotu. Skarżący, jako dysponent skargi, obowiązany jest samodzielnie wskazać konkretną decyzję, postanowienie, akt administracyjny lub czynność, której dotyczy jego skarga bądź bezczynność organu w załatwieniu konkretnej sprawy. Określenie przedmiotu skargi wiąże sąd i wyznacza granice sprawy sądowoadministracyjnej. Wbrew oczekiwaniu skarżącego Sąd nie może zatem objąć w jednym postępowaniu kontrolą ogółu, czy też "zestawienia" rozstrzygnięć, aktów, czynności i zaniechań organu administracji publicznej, które w ocenie strony doprowadzić winny do załatwienia sprawy administracyjnej zgodnie z jej oczekiwaniem. Ustawodawca określił zarówno katalog form działania organów administracji publicznej poddanych sądowej kontroli legalności, jak i sprecyzował formę rozstrzygnięcia sądu w każdej z odmiennych kategorii spraw (art. 145 – art. 151 P.p.s.a.). Podkreślić należy, iż orzeczenie sądu administracyjnego nie może zastąpić rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez właściwy organ, prowadzi jedynie do zbadania legalności działania organu. Z kolei celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W przypadku bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uwzględnienie skargi może prowadzić jedynie do nakazania organowi załatwienia wniosku podmiotu domagającego się udostępnienia informacji publicznej w sposób wynikający z Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, natomiast Sąd administracyjny nie może w wyroku przesądzać sposobu załatwienia sprawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545). Analiza skargi R.K. z dnia [...] maja 2011 r. pod tym kątem prowadzi do wniosku, iż nie można jej uznać za dopuszczalną, bowiem skarżący w istocie nie uczynił przedmiotem skargi konkretnego indywidualnego aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, lecz dokonując subiektywnej oceny treści i skutków wskazanych w skardze aktów i czynności organu administracji publicznej, podjętych na skutek jego wniosków o udostępnienie informacji publicznej, kwestionuje fakt uzyskania informacji w całości zgodnej ze swym żądaniem. Skarga nie zarzuca także bezczynności organu w załatwieniu konkretnego wniosku o udzielenie informacji publicznej (przyznaje fakt wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji oraz czynność udostępnienia informacji), lecz kwestionuje zakres i "pozorność" informacji uzyskanych od organu na skutek realizacji kilku wniosków R.K.. Niezależnie od powyższego z uwagi na oznaczenie skargi "na faktyczną odmowę udzielenia informacji publicznej" Sąd zważył również, iż przyjmując za przedmiot skargi decyzję Prokuratora Rejonowego z dnia [...] maja 20111 r. nr [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej, należy uznać skargę za przedwczesna i niedopuszczalną, bowiem dla formalnej skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego konieczne jest wykazanie przez stronę, iż w postępowaniu administracyjnym wyczerpane zostały środki zaskarżenia służące mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Przepis ten wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a zatem nie może zostać wszczęte dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Strony powinny dochodzić swoich praw w pierwszej kolejności w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm.) do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), zwanej dalej jako "K.p.a.". Zatem w sytuacji, gdy strona kwestionuje decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 127 K.p.a. powinna wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia. Stosowne zresztą pouczenie zawiera decyzja Prokuratora Rejonowego z dnia [...] maja 2011 r. W związku z powyższym, skoro, wbrew pouczeniu zamieszczonemu w treści ww. decyzji, R.K. wniósł skargę na decyzję wydaną w pierwszej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zamiast skorzystać z przysługującego mu zwykłego środka zaskarżenia w postaci odwołania do Prokuratora Okręgowego, w sprawie nie został wyczerpany tok instancji administracyjnej. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.