II SA/Go 426/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie: 1) art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.), odmówił Z.K. umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 5441,06 zł, obejmujących składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i fundusz pracy za okres 10.2015 - 02.2016; 2) art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie), odmówił Z.K. umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 5441,06 zł, obejmujących składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i fundusz pracy za okres 10.2015 - 02.2016. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dnia 27 lipca 2016 r. Z.K. złożył odwołanie od decyzji o wysokości zadłużenia z tytułu składek z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek. Sąd Apelacyjny w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] maja 2018 r., sygn. akt [...], przekazał zawarty w odwołaniu wniosek do ZUS. Wniosek strona uzasadniła tym, że po zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] zmniejszyła się jej wypłacalność oraz zasoby finansowe, co doprowadziło do niemożności opłacania należności z tytułu składek. W ocenie strony w sprawie wystąpił ważny interes osoby zobowiązanej, gdyż po opłaceniu wszystkich należności nie będzie posiadać środków do zaspokojenia najważniejszych potrzeb życiowych. Obecne dochody strony pozwalają jedynie na wegetację. Strona wykazała posiadanie innych zobowiązań pieniężnych wobec kontrahentów, które nie są spłacane, natomiast są dochodzone w postępowaniu sądowym. Strona nie posiada żadnego majątku oraz oszczędności. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył zobowiązania strony z tytułu podatku dochodowego. Strona utrzymuje się jedynie z dochodu z działalności gospodarczej, która z powodu posiadanych zobowiązań pieniężnych oraz trudności finansowych nie funkcjonuje prawidłowo. W oparciu o zebraną w sprawie dokumentację oraz informacje zawarte w uzasadnieniu wniosku ZUS ustalił następujący stan faktyczny. Wnioskodawca od [...] stycznia 2008 r. prowadzi działalność gospodarczą. Według wskazanego PKD wnioskodawca prowadzi działalność w zakresie sprzedaży książek, natomiast z informacji zawartej w CEiGD przeważającą działalnością jest produkcja wyrobów jubilerskich i podobnych. Wnioskodawca nie zatrudnia pracowników. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej uzyskuje dodatni wynik finansowy, jednak w dalszym ciągu nie opłaca składek bieżących. Nie posiada majątku firmowego, natomiast posiada zobowiązania w wysokości ok. 300000 zł, których nie spłaca. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Nie posiada nieruchomości, natomiast jest właścicielem majątku ruchomego w postaci samochodu osobowego marki [...]. Wierzytelności nie posiada. Wobec wnioskodawcy prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny ZUS dokonał analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy przez pryzmat przesłanek warunkujących umorzenie należności składkowych określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Organ wskazał, że zgodnie ze wskazanym przepisem należności z tytułu składek mogą być umarzane przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przez co rozumie się sytuacje wymienione w powołanym przepisie (przytoczone przez organ w decyzji). Oceniając wystąpienie ustawowych przesłanek nieściągalności organ wskazał, że Z.K. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej oraz, że w stosunku do działalności nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 3, 4 i 4b u.s.u.s. nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania. ZUS wskazał ponadto, że należności zostały objęte egzekucją. Nie można jednak stwierdzić, aby okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s., zaistniały w przypadku strony. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z tych powodów, w ocenie organu, nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Wobec niestwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, ZUS dokonał analizy sprawy pod kątem umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ wskazał, iż szczegółowe zasady umarzania należności dla tej grupy osób zobowiązanych określa § 3 pkt 1-3 rozporządzenia, którego treść przytoczono. Organ stwierdził brak możliwości umorzenia należności z uwagi na ważny interes zobowiązanego, bowiem strona w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dodatni wynik finansowy. W związku z tym istnieje możliwość odzyskania chociażby części zadłużenia. Jednocześnie strona nie korzysta z pomocy społecznej, co wskazywać by mogło, że sytuacja finansowa nie jest na tyle trudna. Strona nie powołała się na trudną sytuację zdrowotną. Nie wykazała również poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że z uwagi na istniejącą szansę na odzyskanie należności i toczące się postępowanie egzekucyjne – umorzenie należności byłoby przedwczesne. Organ podkreślił, że instytucja umorzenia zaległości składkowych ma charakter wyjątkowy i powinna być wykorzystywana sporadycznie, zaś ważny interes zobowiązanego, będący jedną z przesłanek, musi być przez zobowiązanego udowodniony. ZUS jako organ egzekucyjny nie może zrezygnować z dochodzenia swoich wierzytelności, ponieważ brak jest takich przepisów prawa, które zwalniałby z obowiązku opłacania składek przez płatnika znajdującego się w trudnej sytuacji finansowej. Opłacenie składek nie jest przywilejem lecz obowiązkiem wynikającym z ustawy. Podjęcie decyzji o umorzeniu oznaczałoby, że ZUS akceptuje zachowania płatników, którzy prowadząc działalność gospodarczą, świadomie dopuszczali do powstania zadłużenia poprzez swoje zaniedbanie. Umorzenie zadłużenia w sytuacji, gdy istnieje możliwość zaspokojenia roszczeń ZUS naruszałby interes społeczny. Od powyższej decyzji Z.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał, iż czynności prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w postępowaniu egzekucyjnym doprowadziły do obniżenia stopnia jego wypłacalności i umniejszenia zasobów finansowych. Zaznaczył, iż do chwili zajęcia konta przez Urząd Skarbowy należności wobec ZUS były płacone w terminie. W dalszej części uzasadnienia zaznaczył, że jedynym źródłem jego utrzymania jest pozarolnicza działalność gospodarcza. W jego ocenie w sprawie zachodzą przesłanki umorzenia składek ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej, gdyż po uiszczeniu należności nie będzie dysponował żadnymi środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych. Jednocześnie wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. umorzył postępowania z tytułu zobowiązania w podatku dochodowym. W opinii odwołującego istnieje przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], powołując się na 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej jako k.p.a.) i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dla kwestii umorzenia zaległości nie mają znaczenia okoliczności związane z jej powstaniem, nie stanowią one przesłanek umorzenia wymienionych w sposób wyczerpujący w u.s.u.s. i rozporządzeniu. W postępowaniu w sprawach o umorzenie należności analizie nie podlegają przyczyny powstania zadłużenia, lecz sytuacja wnioskodawcy w kontekście przesłanek umorzenia. Stąd argument, że nieopłacenie składek oraz utrata płynności finansowej były spowodowane zajęciem w 2010 r. należącego do strony rachunku bankowego, nie może być argumentem do umorzenia, zwłaszcza, że postanowieniem z [...] marca 2015 r. postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, więc przestała istnieć przyczyna powodująca trudności finansowe, a mimo tego w dalszym ciągu strona nie opłaca należnych składek. Następnie organ powołał treść art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia i wskazał, że o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że: w przypadku strony nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r.- Prawo upadłościowe; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; działalność gospodarcza jest prowadzona, więc może stanowić źródło pozyskania środków finansowych niezbędnych do spłaty zadłużenia wobec ZUS; Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję należności z tytułu składek. Z uwagi na bezskuteczną egzekucję własną, w ramach której zajęto należące do strony rachunki bankowe, w dniu [...] października 2016 r. tytuły wykonawcze zostały przekazane do Naczelnika Urzędu Skarbowego, celem prowadzenia egzekucji ze środka, do którego zastosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS. Obecny brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jeszcze o całkowitej ich nieściągalności, a stwierdzenie, że nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne byłoby na obecnym etapie przedwczesne. Zaległości zostały bowiem objęte postępowaniem egzekucyjnym, które nie zostało zakończone, a strona prowadzi działalność gospodarczą, z której przynajmniej okresowo osiągane są przychody. Ponadto, w ocenie organu, zgromadzone dowody nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Jest ono wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Zgodnie z zasadami racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej, rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. Zarobkowy charakter działalności gospodarczej oznacza, że jest to działalność obliczona na osiąganie zysku. Nastawienie na zysk nie musi oznaczać, że ten zysk rzeczywiście się osiąga. Działalność zarobkowa może nie przynosić zysku, a nawet powodować straty, mimo to pozostaje działalnością zarobkową. Decydując się na założenie działalności gospodarczej strona powinna być świadoma, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Organ wskazał, iż brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody ZUS. Priorytetem dla przedsiębiorcy winno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek. Składki są publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym i powyższego obowiązku ustawodawca nie uzależnił od osiąganego wyniku finansowego płatnika. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej strona wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem skutki finansowe działalności osoby zobowiązanej nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Stosownie do obowiązujących przepisów, to właśnie płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek. Działalność gospodarczą cechuje bowiem jej prowadzenie na ryzyko przedsiębiorcy. Następnie organ wyjaśnił, iż rozważając możliwość umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania, itp.), czy mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS. Analiza ustalonych w toku postępowania faktów doprowadziła organ do wniosku, że mimo posiadania ku temu możliwości strona nie podejmuje jakichkolwiek starań, które mogłyby przynieść dodatkowe środki finansowe. Jest to zatem okoliczność, która w każdej chwili może ulec zmianie przy odpowiednim zaangażowaniu strony i woli podjęcia działań zmierzających do poprawy sytuacji finansowej. Organ zauważył, że gdy dochody uzyskiwane z działalności nie są wystarczające na opłacenie należności składkowych, strona mogła podjąć kroki mające na celu zmniejszenie długu, np. przez likwidację lub czasowe zawieszenie działalności gospodarczej przynoszącej straty, co z kolei ma na celu nie powiększanie zobowiązań. Również ograniczone możliwości płatnicze strony, w ocenie organu, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. W ocenie organu w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że aktualna sytuacja ma charakter trwały, Zakład upatruje szansę na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Strona od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi symboliczny dochód, z którego trudno zaspokoić nawet podstawowe potrzeby. Mimo to strona działalność tą ciągle kontynuuje, nie wskazując z czego w rzeczywistości się utrzymuje przy tak nikłych dochodach, zamiast poszukiwać innego źródła dochodów np. za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy. Strona w żaden sposób nie wykazała, aby w dążeniu do osiągania dochodów, umożliwiających spłatę zaległości i codzienną egzystencję podejmowała jakiekolwiek starania o zatrudnienie. Strona przejawia pasywną postawę. Organ zauważył przy tym, że Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał w postanowieniu w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego z tytułu podatku dochodowego z [...] czerwca 2016 r., że głównym najemcą mieszkania jest konkubina, natomiast strona wskazała, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Strona nie podała dochodu konkubiny, który wpływa na funkcjonowanie wspólnie prowadzonego gospodarstwa domowego, co powoduje brak możliwości przeprowadzenia rzetelnej analizy właściwej sytuacji życiowej, majątkowej i finansowej, a tym samym brak jest przesłanek do umorzenia zaległości na obecnym etapie. Strona uzyskuje dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej (w 2018 r. miesięcznie średnio ok. 805,67 zł). Dochód nie jest wysoki, jednak nie stanowi to wystarczającej przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Nie ma również podstaw do stwierdzenia braku możliwości podjęcia przez stronę dodatkowego zatrudnienia, z którego dochód mógłby zostać przeznaczony na spłatę zadłużenia. Należności z tytułu składek można uregulować w ramach układu ratalnego dostosowanego do możliwości finansowych strony. Sam brak środków finansowych nie przesądza o możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek, gdyż nawet w sytuacji, gdy strona nie posiada środków na zaspokojenie należności, istnienie zaległości z tytułu składek nie zmienia jej sytuacji majątkowo-rodzinnej, a jedynie wpływa na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji. Mimo wdrożonego postępowania egzekucyjnego, istniejąca zaległość składkowa nie jest w chwili obecnej w żaden sposób zaspokajana, a sam fakt jej istnienia nie ma jakiegokolwiek wpływu na poziom zaspokojenia potrzeb bytowych strony. Nie istnieją też, opisane w treści rozporządzenia, szczególne okoliczności przemawiające za natychmiastowym uwolnieniem strony od ciążącej na niej zaległości.  Ponadto organ zauważył, że pomimo powołanej trudnej sytuacji materialnej strona nie wykazała korzystania z żadnych form pomocy społecznej. To też wskazuje, że stronie nie jest potrzebna pomoc państwa, aby zaspokoić niezbędne potrzeby związane z codziennym funkcjonowaniem, które zostały określone na kwotę 278 zł. Na podaną kwotę składają się wydatki z tytułu czynszu (128 zł), opłat eksploatacyjnych (120 zł) i koszty leczenia (30 zł). Nie przedstawiono pozostałych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym czyli zakupu żywności, artykułów higienicznych, ubrań. Wspomniane wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie strona musi ponosić. Zakład nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Odnosząc się do przedstawionej przez stronę informacji o szeregu zobowiązań, organ wyjaśnił, że posiadane zobowiązania wobec innych wierzycieli nie mogą być argumentem przemawiającym za umorzeniem należności z tytułu składek. Zobowiązania cywilnoprawne bowiem zaciągane były przez stronę świadomie z uwzględnieniem możliwości finansowych i w zgodzie na ich ewentualne negatywne skutki. Następnie organ wskazał, iż wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. We wniosku o umorzenie strona nie powołała się na sytuację zdrowotną. Organ zaznaczył, że ciężar udowodnienia faktów, na które powołuje się strona spoczywa na tym, kto z faktów tych wywodzi skutki prawne. A zatem to strona musi udowodnić fakty, które przemawiałyby za umorzeniem, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ administracyjny nie jest władny zweryfikować danej okoliczności w ramach prowadzonego postępowania. Jedynie fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu nie wymagają przedłożenia dowodu. Organ uznał, iż przedstawione przez stronę argumenty nie znalazły odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Jednocześnie organ nie zakwestionował możliwego negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości wraz z należnymi odsetkami za zwłokę na sytuację bytową strony, jednak jest to niewystarczające do umorzenia. Podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla uzasadnionych przypadków, tj. przypadków wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych, niezależnych od dłużnika. Płatnik składek odpowiada za zadłużenie całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym jak i przyszłym. Dlatego jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywne dla strony rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne. Każdy zobowiązany powinien bowiem w taki sposób układać bieg swoich interesów oraz podejmować takie decyzje finansowe, by pozwoliły mu na wywiązywanie się z ciążących na nim należności publicznoprawnych. Udzielenie ulgi, w tym umorzenie zaległych składek, nie może być również traktowane jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych zobowiązanego, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. Zatem względy społeczne wymagają, by zobowiązanie publicznoprawne było realizowane, a płatnik nie był pochopnie z niego zwalniany. Zauważyć należy, że niejednokrotnie zobowiązani, znajdujący się również w trudnej sytuacji życiowej, czy to ze względu na zdrowie czy finanse, wywiązują się ze swoich zobowiązań publicznoprawnych w sposób należyty i terminowy, chociażby w systemach spłat ratalnych, które zostały ustalone na ich wniosek, a przy tym dostosowane do ich bieżącej sytuacji. Obowiązek spłaty zaległych zobowiązań składkowych nie oznacza bowiem, że muszą one być uregulowane jednorazowo. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość - po złożeniu stosownego wniosku - udzielenia dłużnikowi ulgi w spłacie należności w formie układu ratalnego. Organ wskazał, iż decyzja odmawiająca umorzenia nie nakłada na stronę żadnych dodatkowych obowiązków, które nie ciążyły na niej do tej pory i których nałożenie spowodowałoby pogorszenie obecnej sytuacji materialnej i osobistej. Rozstrzygnięcie organu odmawia natomiast przyznania przywileju, polegającego na zwolnieniu z obowiązku opłacania składek. Umorzenie w konsekwencji oznaczałoby uprzywilejowanie względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek. Zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie pozwoliły ZUS na wydanie decyzji o umorzeniu należności. Na powyższą decyzję Z.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji zarzucił nienależyte rozważenie jego sytuacji majątkowej, pozbawienie środków na konieczne utrzymanie i brak wzięcia pod uwagę postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego i komornika sądowego o stwierdzeniu braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego przypadku wystąpił ważny interes osoby zobowiązanej, gdyż po uiszczeniu należności nie będzie dysponował żadnymi środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych. Dalsze czynności egzekucyjne mogą jeszcze bardziej zagrozić jego egzystencji z powodu nie zapewnienia mu minimum socjalnego, a to nie pozwoli na realizację niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący oświadczył, iż nie posiada majątku, z którego mógłby czerpać korzyści, a jego dochody są na poziomie pozwalającym tylko na wegetację, bo nawet nie wystarczają na utrzymanie konieczne. W związku z tym Naczelnik Urzędu Skarbowego w dniu [...] marca 2015 r. umorzył postępowanie egzekucyjne z tytułu zobowiązania w podatku dochodowym. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek obejmujących składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i fundusz pracy. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy art. 28 ust. 2, 3 i 3a, art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Należy wskazać, że przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Natomiast ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące. Sytuacja życiowa i majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy ich zastosowaniu. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1 do 3 rozporządzenia jako okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Z treści powyższych przepisów wynika, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oparta jest na uznaniu administracyjnym. Uznanie stanowiące uproszczenie działań administracji i ułatwienie administrowania, ma miejsce w ramach stosowania prawa i polega na ustaleniu konsekwencji prawnych stwierdzonych stanów faktycznych przez organ stosujący prawo, stanowiąc sferę wyboru zachowania organu administracyjnego związanego z podejmowanym aktem woli. Stąd istnieje ono wówczas, gdy administracja, dla urzeczywistnienia stanu prawnego, może wybierać między różnymi rozwiązaniami, a więc w sytuacji, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu (por. M. Mincer, Pojęcie uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1976, Nr 3). Wskazać przy tym trzeba, że sądowa kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym jest ograniczona i sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., SA/Sz 2548/00, LEX nr 78302). Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zważyć trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są przedstawione sądowi przez organ akta administracyjne jak i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r., I GSK 463/13, wwww.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organy administracji obu instancji. Warunkiem zamknięcia rozprawy jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy. Z tego względu, jeżeli akta nadesłane przez organ są niepełne, to obowiązkiem sądu jest podjęcie czynności zmierzających do należytego skompletowania dokumentów stanowiących podstawę orzekania w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 993/10, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy podnieść, że organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że ustalenia dotyczące sytuacji materialnej oraz rodzinnej Z.K. oparł na szeregu dokumentów takich jak: oświadczenia skarżącego o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia [...] czerwca 2017 r. i [...] lipca 2018 r., oświadczenie o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis, zeznanie podatkowe za rok 2016 (PIT 36), informacja o wysokości dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej w roku podatkowym 2016 (PIT/B), postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 2016 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z tytułu podatku dochodowego, pisma Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] czerwca 2017 r. i [...] października 2017 r., informacja o stanie majątkowym sporządzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] czerwca 2017 r. W toku postępowania sądowego wezwano pełnomocnika organu do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie całości dokumentacji sprawy, w szczególności dokumentów wskazanych jako podstawa faktyczna decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik organu poinformował, że całość dokumentacji sprawy (dwa tomy) została przekazana przez organ wraz ze skargą. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów wskazanych jako podstawa faktyczna decyzji organów obu instancji. Nadesłane przez organ dwa tomy akt administracyjnych to w rzeczywistości dwa pliki dokumentów, z których jeden zawiera 10 kart (w tym: wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek – 2 karty; decyzja II Instancji – 7 kart), a drugi 25 kart (w tym: przekazany przez Sąd Okręgowy w [...] wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek – 1 karta, wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2018 r., [...] wraz z uzasadnieniem – 8 kart, wyrok Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń społecznych z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] wraz z uzasadnieniem – 4 karty, decyzja ZUS z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] wraz z załącznikiem i zpo – 4 karty, decyzja I instancji – 4 karty). Wymaga podkreślenia, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji braku pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. W rozpoznawanej sprawie akta nie pozwalają ustalić pełnego stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji nie jest możliwa ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazania, co do dalszego postępowania, które organ winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają z poczynionych wyżej rozważań. W szczególności niezbędne będzie zgromadzenie przez organ całości akt sprawy, a następnie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie normy prawnej. ----------------------- # 2