II SA/Go 428/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego postanawia odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] powołując się na art. 59 § 1 pkt 4 i 7, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej jako u.p.e.a.) i art. 123 § 1 k.p.a., odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerach: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż wierzyciel - Zakład Ubezpieczeń Społecznych - [...] czerwca 2015 r. wystawił tytuły wykonawcze o wskazanych w postanowieniu numerach, na podstawie których Dyrektor ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne, skierowane do majątku Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w likwidacji (dalej jako SPZOZ), celem zaspokojenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne, ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. likwidator SPZOZ wniósł o umorzenie przedmiotowej egzekucji administracyjnej, wskazując na błąd co do osoby zobowiązanego oraz kwestionując dopuszczalność egzekucji z uwagi na jej nieuprawnione prowadzenie, wobec utraty osobowości prawnej przez SPZOZ na skutek prawomocnego wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego, postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor ZUS, odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej jako Dyrektor IAS) nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor ZUS postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2017 r. odmówił umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, które postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. zostało uchylone przez Dyrektora IAS, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ ustalił, iż w dniu 25 lipca 2007 r. uchwałą nr 59/lX/2007 Rada Powiatu [...] postawiła jednostkę ZOZ w stan likwidacji. Likwidacja otwarta została [...] lipca 2007 r., natomiast termin zakończenia został pierwotnie ustalony na [...] grudnia 2010 r., ale uchwałą z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr 34/V/2011 Rada Powiatu zmieniła termin zakończenia likwidacji na dzień [...] grudnia 2013 r. Następnie uchwałą z dnia 3 czerwca 2011 r. nr 38/VII/2011 Rada Powiatu przesunęła termin zakończenia likwidacji na dzień [...] grudnia 2017 r. Organ wskazał, iż [...] lutego 2008 r. ZOZ został wykreślony z rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę [...], a następnie (na skutek postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...]) z Krajowego Rejestru Sądowego na podstawie przepisów ustawy o ZOZ, co było przedmiotem postępowania przed Sądem Najwyższym (postanowienie z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt [...]). W dniu 13 września 2017 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr 152/XXVII/2017 z dnia 13 września 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr 59/IX/2007 z dnia 25 lipca 2007 r. ponownie przedłużając postępowanie likwidacyjne do [...] grudnia 2042 r., przy czym postępowanie przed sądami administracyjnymi dotyczące uchwały pozostaje w toku. Na powyższe postanowienie likwidator SPZOZ wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak sprawy: [...] Dyrektor IAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 59 § 5 u.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Dyrektor IAS uznał argumentację strony dotyczącą niedopuszczalności prowadzonej egzekucji oraz błędu co do osoby zobowiązanego za nieuzasadnioną. Organ wyjaśnił, iż przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w związku z art. 204 ust 4 i 5 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm.) są przepisami szczególnymi, które dają dłużnikowi podmiotowość prawną do czasu zakończenia postępowania likwidacyjnego. Jednocześnie wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt [...], w której uznano, że " samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego na podstawie art. 35b ust. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej zachowuje zdolność sądową w postępowaniu likwidacyjnym." Dyrektor IAS podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w przypadku uwzględnienia wniosku żalącego, nie byłoby możliwe prowadzenie postępowania egzekucyjnego co najmniej do 31 grudnia 2042 r., a dochodzone należności uległyby przedawnieniu. Organ odwoławczy stwierdził, iż zobowiązania SPZOZ nie zostały przejęte przez Starostwo Powiatowe w związku z trwającym postępowaniem likwidacyjnym, wobec czego zobowiązanym do uregulowania zaległych składek na ubezpieczenia zdrowotne, ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, pozostaje podmiot wskazany w tytułach wykonawczych o numerach podanych w sentencji postanowienia organu I instancji. Na powyższe postanowienie likwidator SPZOZ złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 27 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie egzekucji przeciwko podmiotowi nieistniejącemu, 2) art. 33§1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez porwadzenie egzekucji administracyjnej wobec podmiotu nieistniejącego, co czyni egzekucję niedopuszczalną, 3) art. 33 § 1 pkt 6 w w związku z art. 59§1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez wszczęcie egzekucji i prowadzenie egzekucji przeciwko podmiotowi nieistniejącemu, 4) art. 33 § 1 pkt 6 w związku z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez wszczęcie egzekucji i prowadzenie egzekucji, która jest niedopuszczalna, 5) art. 33 § 1 pkt 6 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez wszczęcie egzekucji i prowadzenie egzekucji co do zaległości, które uległy przedawnieniu i zostały umorzone przez ZUS, 6) art. 33§ 1 pkt 6 w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a. poprzez wszczęcie egzekucji i prowadzenie egzekucji pomimo niemożliwości uzyskania z egzekucji kwoty przewyższającej nawet wydatki egzekucyjne, 7) art. 33§1 pkt 6 w związku z art. 60 u.p.e.a. poprzez wszczęcie egzekucji i prowadzenie egzekucji przeciwko podmiotowi nieistniejącemu w celu umknięcia skutków w postaci uchylenia skutków dokonanych czynności egzekucyjnych, 8) art. 33§1 pkt 6 w związku z art. 61 u.p.e.a. poprzez ponowne wszczęcie egzekucji pomimo nieujawnienia nowego majątku lub dochodów SPZOZ, z których organ mógłby uzyskać środki przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych, 9) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.) poprzez prowadzenie egzekucji mimo przedawnienia należności, 10) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 24 ust. 4 i ust. 5b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przez przyjęcie, że zajęcia rachunku bankowego w dniu [...] czerwca 2015r. zawiesiło bieg terminu przedawnienia pomimo, że tylko "pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności" ten termin zawiesza. Taka czynności miała miejsce w pierwotnie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym - umorzonym przez Komornika Sądowego w 2011 r. Zajęcie egzekucyjne rachunku bankowego po "ponownym", kolejnym wszczęciu egzekucji nie jest "pierwszą czynnością", która zawiesza bieg terminu przedawnienia, 11) art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. w związku z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez prowadzenie egzekucji przeciwko należnościom przedawnionym, 12) art. 33 § 1 pkt 6 w z w. z art. 59 § 2 i art. 60 u.p.e.a. w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niezgodne z prawem wszczynanie z góry bezskutecznej egzekucji (ze względu na niemożliwość uzyskania środków przewyższających nawet wydatki egzekucyjne) w celu uniknięcia umorzenia postępowania i związanego z tym przedawnienia zobowiązań, 13) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 4, art. 59 § 1 pkt 7, art. 59 § 2 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego pomimo, iż postępowanie to winno być umorzone, 14) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez błędne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niewyeliminowaiiiu z obiegu prawnego błędnej decyzji Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz wydanie kolejnej decyzji sprzecznej ze wskazanymi powyżej przepisami prawa, 15) art. 30 § 1 k.p.a. w7 zw. z art. 33 KC w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez wszczęcie egzekucji i prowadzenie egzekucji przeciwko podmiotowi nieistniejącemu, 16) art. 59 § 3 u.p.e.a. poprzez odmowę umorzenia egzekucji mimo, że zaszły obligatoryjne przesłanki do umorzenia z art. 59 § 1 i 2 tejże ustawy. Zdaniem strony skarżącej postępowanie organów jest nieprawidłowe w świetle przepisów u.p.e.a., mając na uwadze, że tytuł wykonawczy został wystawiony przeciwko podmiotowi nieistniejącemu, gdyż SPZOZ został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] czerwca 2014r., tracąc z tą chwilą osobowość prawną. W tej sytuacji likwidacja SPZOZ kontynuowana jest w sensie przedmiotowym, co nie implikuje jednak istnienia jakiejkolwiek podmiotowości po stronie SPOZP. Likwidator wskazał na postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16.06.2016r., sygn. akt II SA/Go 155/16, w którym orzeczono, że utrata bytu prawnego przez publiczny zakład opieki zdrowotnej następuje z chwilą wykreślenia tego podmiotu z Krajowego Rejestru Sądowego, od tego momentu postępowanie likwidacyjne toczy się w sensie przedmiotowym (tzn. w odniesieniu do ewentualnie pozostałych po ZOZ składników majątkowych tego podmiotu), aż do jego ukończenia, co nastąpi z dniem określonym w uchwale o likwidacji. Według likwidatora, ponieważ zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych na gruncie prawa administracyjnego oceniana jest, na skutek odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.za. oraz art. 30 § 1 k.p.a., w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, powyższa argumentacja wskazująca na brak zdolności SPOZ do bycia stroną postępowania egzekucyjnego powinna być w sprawie przesądzająca. Odnosząc się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], likwidator zauważył, że pogląd zaprezentowany w przedmiotowej uchwale kłóci się ze stanowiskiem prezentowanym wcześniej przez sądy administracyjne oraz sądy powszechne. Ponadto uchwała ta zapadła na skutek pytania prawnego postawionego przez w konkretnej sprawie i nie wywiera bezpośrednich skutków w innych postępowaniach sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej przez podmiot nieposiadający zdolności sądowej, o której mowa w art. 25 p.p.s.a. Organ zwrócił uwagę, iż brak zdolności sądowej SPZOZ stwierdził tutejszy Sąd w postanowieniu z dnia 16 czerwca 2016 r., II SA/Go 155/16. Jednocześnie organ z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302, dalej p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu, albowiem strona skarżąca - Zakład Opieki Zdrowotnej w likwidacji, nie posiada zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 p.p.s.a., czyli zdolności do występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Zgodnie z § 1 tego przepisu osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Pojęcie osoby prawnej zostało zdefiniowane w art. 33 k.c.,stosownie do którego osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Zakład Opieki Zdrowotnej w okresie swojego istnienia i działalności funkcjonował w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U.2007.14.89, dalej u.z.o.z.). Nie budzi wątpliwości, że wykreślenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej z Krajowego Rejestru Sądowego (art. 35b ust. 9 oraz art. 60 ust. 5u.z.o.z.) powoduje skutek w postaci utraty osobowości prawnej, a więc utratę bytu prawnego tego zakładu. Przyjmuje się konstytutywny charakter zarówno wpisu zakładu do Krajowego Rejestru Sądowego (art. 35b ust. 3 u.z.o.z.), jak i jego wykreślenia. Niesporne jest także, że wykreślenie jest elementem procedury likwidacyjnej prowadzącej do zakończenia etapu likwidacji w sensie podmiotowym i nie wpływa na tok likwidacji w sensie przedmiotowym. Odrębne unormowanie wykreślenia z rejestru oraz zakończenia postępowania likwidacyjnego wyłącza możliwość utożsamiania skutków określenia daty utraty osobowości prawnej z jego likwidacją w rozumieniu art. 60 u.z.o.z. (por. uchwała SN z dnia 14 lipca 2005 r., III CZP 34/05, wyrok SN z dnia 2 grudnia 2004 r., V CK 110/04). W okresie po wykreśleniu zakładu z KRS postępowanie likwidacyjne toczy się w sensie przedmiotowym z udziałem likwidatora. Natomiast do sukcesji podmiotowej dochodzi dopiero po zakończeniu likwidacji takiego zakładu w sensie przedmiotowym. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 6 u.z.o.z. zobowiązania i należności samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej stają się zobowiązaniami i należnościami jego organu założycielskiego z dniem zakończenia czynności likwidacyjnych, określonych w uchwale o likwidacji. Z uwagi na powyższe skoro Zakład Opieki Zdrowotnej został prawomocnie wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] czerwca 2014r., to z tą datą utracił on osobowość prawną, a tym samym zdolność sądową w rozumieniu art. 25 § 1 p.p.s.a.. Nie można przy tym przyjąć, że po dokonaniu wykreślenia z KRS, zakład przekształcił się w jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej w rozumieniu art. 25 § 3 p.p.s.a. albowiem brak jest przepisów dopuszczających możliwość nałożenia na tego rodzaju jednostkę obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stanowisko, że po wykreśleniu z KRS samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie ma zdolności sądowej, zostało wyrażone w prawomocnym postanowieniu tut. Sądu z dnia 16.06.2016r., II SA/Go 155/16, co skutkowało odrzuceniem skargi złożonej w tamtej sprawie przez Zakład Opieki Zdrowotnej w likwidacji, a więc tą samą stronę, która wniosła skargę w niniejszej sprawie. Sąd w składzie obecnym w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu tamtego postanowienia. Co szczególnie istotne, jak wynika z uzasadnienia skargi złożonej w niniejszej sprawie, także wnoszący skargę likwidator Zakładu Opieki Zdrowotnej podziela to stanowisko, podobnie jak i organ, który wniósł o odrzucenie skargi. Sądowi znany jest pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia [...] stycznia 2018 r, [...], iż samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego na podstawie art. 35b ust.9 u.z.o.z. zachowuje zdolność sądową w postępowaniu likwidacyjnym. Należy jednak zauważyć, że Sąd Najwyższy nie prowadził w tamtej sprawie jakiejkolwiek analizy zdolności sądowej takiego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w świetle regulacji zawartej w art. 25 p.p.s.a., a uchwała wiąże tylko w danej sprawie (art. 390 § 2 k.p.c.). Ponadto należy zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do podobnej regulacji prawnej dotyczącej stowarzyszeń jednolicie przyjmowano, że podmiot znajdujący się w likwidacji, mimo pozostawionych wierzytelności i roszczeń wobec niego, nie ma zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a brak ten ma charakter nieusuwalny (por. postanowienia NSA z 4 grudnia 2012 r., II OZ 1067/12, 12 grudnia 2012 r., II OZ 1086/12, 12 marca 2013 r., II OZ 156/13, 9 kwietnia 2013 r., II OZ 256/13, 16 maja 2013 r., II OZ 367/13). Podzielając z powyższych względów stanowisko, iż chwila wykreślenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z Krajowego Rejestru Sądowego jest chwilą utraty osobowości prawnej, a w konsekwencji utraty zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.